公共管理的概念

1.1 公共管理(Public Management)的概念

“公共管理”一词首次出现于20世纪30年代，由美国行政学者古利克（Luther Gulick）提出。

公共管理作为一个研究领域(或一门学科）正式产生于20世纪70－80年代。

1.1.1 定义

1.张成福：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的经济的管理的法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

与Otto, Hyde, Shafritz 的观点相同

2.王乐夫：公共管理即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务实施管理的社会活动。

公共事务分为四类:国家公共事务（立法、司法）、政府公共事务（政府组织维护公共秩序和满足社会总体利益）、社会公共事务（非营利组织领域的公共事务）、国际公共事务

3.薛澜：公共管理作为一种社会实践活动是指政府制定公共政策，与其它公共组织一起，处理公共事务,提供公共产品和服务的活动。

公共管理活动包括以下几个方面：（1）政府制定公共政策的活动；（2）政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动；（3）除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动

1.1.2 Public Administration和 Public Management

1. "public" 含有政府的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思,反义词是 "private"( 私人的 )

Public和private源于拉丁语：前者意思是“人们的”，后者意思是“分开”

公共组织和私人组织区分的标准：收益和损失是公共的还是个人的，以及组织作为为社会而不是某些个人服务的机构的程度

公共性包含两个层面的涵义

一是其利益取向的公共性。如政府致力于实现社会整体的公共利益,而不是作为某一个特定阶层或群体实现其意志的工具。

二是其公共参与性。公共管理的实施主体不仅包括政府,还包括政府之外的其他公共组织或私人组织以及公民个人（治理governance）

按国际通行标准对公共组织分类：

宗教性组织、社会性组织（俱乐部、沙龙）、文化性组织（博物馆、美术馆、动物园）、学术性组织（私立大学、研究机构）、保护性组织（行业协会、工会）、政治性组织（政党）、慈善组织（基金会、孤儿院、红十字）、社会运动组织（环保组织、人权运动组织、女权运动组织）从不同的学术视角诠释管理的概念：

管理就是决策

管理就是服务。一切管理活动无论是指导、协商、调控、约束还是强制,都是为实现组织目标提供服务

管理就是协调。协调各方面的利益关系和各种矛盾冲突,协调人与人、

人与物、物与物的矛盾(0.87、7、8.7、9万)管理就是平衡。生产与消费的平衡,财政收入与支出的平衡,改革(发展）与稳定的平衡, 人与自然的平衡, 发展与环境的平衡,一个国家中内地与沿海地区发展的平衡,发达地区与不发达地区发展的平衡

管理就是发展。致力于取得效益,致力于创新,致力于发展。没有发展,管理就没有意义行政等于管理

行政是政府事务管理美国1985年《公共行政学词典》：行政是“政府及公共机构事务的管理和指挥”

行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能。”（弗兰克?古德诺）

行政是一种执行活动（行动）。“行政是决定和政策的执行程序”

行政是与立法、司法相区别的一种活动篮智勇：二者常用来相互定义。但行政指政府的决策管理，兼有行政命令色彩。古罗马的市政官员叫做Administrator而不是manager。

管理常与企业相关。管理比行政更具操作层面的含义。计划、组织、控制、指挥、协调、报告、都属于这一范畴。西方把市政经理City Manager和市长Mayor区别开来，说明市政经理不决定大的市政方针。Public management，private management，none-profit management 的搭配使用屡见不鲜，。

Administration有宏观施政的色彩在我国，行政管理特指与政府相关，特别是与政府部门对内事务相关的管理活动

1.1.3 作为一个学科的公共管理学有三种解释：

1，公共管理学等同于公共行政学。坚持传统公共行政范式的学者们。(彭和平)2，公共管理是公共行政学的一个分支学科。它综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法艺术3，公共管理是不同于公共行政学的一种新范式或新的学科框架。Barry Bozeman, Jeffrey Straussman, Laurence E.Lynn, Hal.G.Rainey

薛澜：行政管理一词不适宜用来泛指对所有公共事务的管理活动，而用公共管理一词就显得更方便。应该实现从行政管理范式向公共管理范式转换，把由政府以外其他公共组织参与的公共事务管理活动也包括到公共管理的范畴中来

张成福：公共管理作为一门学科的特点

(1) 公共管理基本上是一个整合性的概念 (integrative concept) 。格恩 (A.Gunn)认为公共管理是一种介于企业管理与传统公共行政之间的“第三条道路”(third Way) 。在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭公共行政,而在如何 (How) 层面上沿袭企业管理：

在维持“公共”性格的基础上,运用私部门的管理手段解决公共问题(2) 公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。

任何公共事务的管理必须解决两大问题,内部＼技术问题 (The Internal/Technical Problem)、外部＼整合问题(The External /Integrative Problem)。当代公共管理非常重视外部整合问题

兼顾内外环境关系,特别是重视外部环境,强调战略管理是公共管理与

传统行政之不同 (Bozeman and Straussman)(3)公共管理不完全等于“政府管理”,意味着一种新治理。

传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理 (government administration or government management)

公共管理中的管理者包括政府、私部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理(governance),即由众多行动者组成关系网络,形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。(4) 公共管理强调价值调和责任。

公共管理强调价值的调和,不仅重视三E,即经济、效率、效能,同时也重视公平、正义和民主

公共管理强调责任(accountability)的重要性。(问责）

(5) 公共管理关注和重视政府改革与再造，重视理论与实务之间结合。20世纪70-80年代以来的政府部门的改革(reform)、变革 (change)、再造 (reinventing)、创新(innovation)一直是公共管理研究的主要对象

另一方面,政府改革不停,公共管理的概念、公共管理理论也不断发展（6）具有跨学科综合性特点，是一个科际整合的研究领域。借用经济学、社会学、心理学、管理学的理论和方法

1.2 公共管理与企业管理的区别

1.政治权威与经济权威

许多公共管理活动本身即有强制性。其他组织则不具有这种公权力。私部门的管理行使市场的权威或经济的权威。私组织的权威在很大程

度上取决于其在市场上的竞争力,这种权威往往不能以国家的强制力为后盾（微软与国有大企业）。2.多元制衡与自主性

民主宪政国家,公共管理的权威是割裂(Fragmentation of Authority)的。处在各种政治力量(如立法、司法、政党、利益集团等 ) 相互作用之中

工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。3.公共利益与私人利益

促进和实现公共利益是公共管理区别于私管理的一个重要特征。当代公共管理的一个核心议题在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益

私人组织往往是个人利益最大化的追求者

4.法的支配与意思自治

政府施政受法的约束和支配是法治国家的基本原则。目的是保障私领域的权益,减少暴政的侵害。对于政府而言,“凡是法律未允许的便是非法的”。

私领域的管理更多的遵循契约自由和意思自治,拥有高度的管理裁量权5.政府与市场

(1)垄断与市场。私部门所提供的产品和服务多有竞争者。公部门所提供的服务,往往是只有一家, 公共部门往往缺乏竞争的压力。

(2) 公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品。而私部门提供的产品和服务为私人产品,是可以分割的、排他的,价格也是可以衡量的。

(3) 自由与依赖。消费者在购买私人产品时, 可以自由选择;而公共部门所提供的产品或服务,公民没有自主决定的权利。

远离市场的压力是公共部门绩效不佳的一个重要原因 6.多元理性与经济理性

公共管理承担着社会价值权威性分配的职责。在多元发展的社会中, 社会利益是多元的,社会的价值也是多元的,而且利益和价值之间往往是冲突的,政府需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此,政府治理中的理性往往是多元理性(multi－rationality), 考虑各种利益和价值的平衡,如效率与公平、改革与稳定（机关改革、军队反腐）。

私部门的管理大多为经济理性的考虑（企业的社会责任、富豪的善举）共同之处或相似的地方：都需要政策管理 (Policy Management),包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题;都涉及内部资源的整合与管理问题（人力、财政、信息、组织资源），都处理和管理外部关系等等。同时,许多科学的管理方法、技术都可普遍运用

1.3 公共管理学的源流

公共管理学是研究政府及其他公共组织的价值定位和活动规律的实践性和综合性学科。

研究对象：政府及其他公共组织的行为

源头:

威尔逊（Woddrow Wilson) 1887年发表的《行政学研究》（The Study of Administration),公共行政学成为一门独立学科

威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难的多”。

“行政科学的指导价值是效率；有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”

政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础上

行政科学以一种管理的科学为前提，而且与传统的政治相分离（基本内涵是管理技术而非政治理念）

1、前公共管理学时期

第一个阶段：政治与行政二分法（1900年－1926年）

古德诺（Frank J. Goodnow) 1900年提出the political/administration dichotomy 的观点。主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。

怀特（White)主张政治不要干预行政，行政管理是科学，应维持价值中立，以追求经济与效率为目标（其《公共行政学研究导论》是公认的第一本公共行政学教科书）。第二阶段：行政原则（1927－1937）。魏劳毕1929年《公共行政的原则》Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用的行政原则的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于任何地方, POSDCORB 就是行政原则的最佳体现

古利克提出：planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting所谓的行政原则，往往彼此矛盾。事实上亦不可能适用于所有行政情境。赫伯特·西蒙 (Herbert

Simon) 认为这些原则充其量是行政格言。

40年代之前，公共行政立足于两个基本假设基础之上,即政治行政二分法与行政原则。使行政学科的发展产生了严重的缺憾：忽略了政治环境对公共行政的影响,缺乏对政治环境的研究与了解,更没有对政治管理的探讨。

第三阶段：公共行政即政治学（1946－1959）。

二分法和行政原则受到普遍质疑，公共行政学开始向政治学回归。

这时期的行政学具有强烈的规范取向 (normative orientation)，以建立规范理论为目的, 对改进行政实务助益不多。有“公共而无行政”政治学对公共行政的性格产生影响, 民主、公民参与、正义、正当程序等成为公共行政学者的价值追求第四阶段 : 公共行政即管理学

从 1960 年至 70 年代起,部分行政学者转向管理领域寻求发展。

这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上: 一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别，强调一般管理或类同管理(generic management); 二是企业绩效优于政府绩效,而主张师法企业

将公共行政类同于一般管理的研究,受到许多学者的质疑：

其一公共管理与私人管理是否相同？

公共行政与私人的企业管理有不同的意识形态,强调不同的价值。如奥特、海德、夏夫里茨认为,企业管理是资本主义的产物,强调成本、利润,而公共行政则以民主宪政为基础,强调公共利益、公平、正义、法治

艾力森：公共管理与私人管理在所有重要的层面上都不同, 而在所有不重要的层面上都相似。

质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效？

顾塞尔 (Goodsell)：对政府绩效不彰的批判,都是演绎式推理,缺乏实证。

公共行政即管理学的发展,形成了有管理无公共的窘境,完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异,由于大环境之差异,私部门管理的知识、技能、概念与工具,在引人政府部门运用后,产生格格不入甚至失灵的情形

在这样的学术背景下,有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向 (Normative Orientation) 及一般管理的工具取向(Instrumental Orientation) 结合起来,发展不同于传统公共行政研究的新途径:公共管理途径。

20世纪70年代，进入公共管理学发展阶段

2、公共管理学产生的时代背景

张成福：

(1) 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。

二战后,政府权力扩张,职能范围扩大,角色多样化（罗斯福的传统、福利观念），一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务,另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策导致经济竞争力的下降和民众的不满，政府受抨击(2) 经济因素与财政压力。

新西兰1985年赤字比率（财政赤字/GDP）为9％是警戒水平的3倍。

（1991年欧盟《马斯特里赫特条约》3％）

经济危机使新西兰国家党失去在国会的多数党地位，工党执政

3) 社会问题与政府不可治理性（ungovernability)的增加。

西方国家在社会进步的同时,也引发了诸多的社会问题, 如都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题(?)、交通问题、犯罪问题层出不穷,旧的问题尚未解决,新的问题又不断出现。面对复杂的社会问题,传统的政府力不从心,加之官僚体系本身的保守、消极、被动,以及官僚制度的墨守成规、不负责任(省委书记的批示）、衙门作风、繁文缚节、官样文章、腐败均引发了民众对政府的信任危机（广东救灾）,政府改革的呼声日盛 (4) 新右派学说与保守主义政治意识形态的影响

20 世纪 70-80 年代起,具有保守主义政治倾向的政党在西方执政, 认为政府失灵比市场更为严重

亲市场的信念大行其道,公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道,几乎成为一种不可置疑的选择（新自由主义）

3、当代公共管理学的形成

分为公共政策途径和企业管理途径

公共政策途径（Public Policy Approach,简称P途径）

20世纪70年代，由于对传统公共行政学发展不满,有许多公共政策学院或课程产生。公共政策学院,特别是政策分析课程(Policy Analysis Program),强调计量分析与经济学的应用,然而公共部门对此取向与分析的需求却不高,而对管理问题较有兴趣。这些学院考虑到市场需求又

不愿落入传统公共行政的窠臼, 便提出公共管理。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位,而非日常行政事务的管理者

重视公共管理的政治面向。

以研究取向而言,重视非理论性的非量化的,以实务为基础的规范取向;在研究方法上,大多是采用个案研究法B途径的公共管理

20世纪70年代,企业管理学院(School of Business Administration)开始重视工商政策与战略管理,不再着重于内部行政管理的机制与过程,于是纷纷改名为管理学院(School of Management)。受此影响,一些公共管理学者发展起 B 途径的公共管理。波兹曼:

(1) P途径的公共管理学者一心一意想划清与传统公共行政的关系,B 途径的公共管理学者与公共行政学者有较密切的关系

(2) P途径的公共管理学者认为公私部门管理有别,B途径的公共管理不认为公私部门的管理有什么质的差异。他们偏好、认同并接受企业管理的概念与工具,并将之引人运用于公共部门的管理上(3) P途径的公共管理学者依赖案例研究, B途径的公共管理学者兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。

(4) P途径学者长于个案的处理与分析,B途径比较重视学术的研究与理论的建构。

(5) P途径以高层管理者一一特别是政治性任命人员一一为主要教学研究对象,B以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象

4、公共管理学之特质

会议达成共识:

(1) 以公共管理者为教学研究重心,重视实践经验,从成功的管理经验与个案中提取管理处方

(2) 重视公共组织与公共管理的公共特性,特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响,以及二者之间的互动与关联

(3) 不仅关注管理过程的研究与设计, 更重视战略的制定与执行。

在此以后,公共管理学者们每两年举行一次全国性研讨会问题：政治与行政能分开吗？

1、被称为第四权力的官僚机构。总统四年一任，总统能否有效指挥官僚机构要看总统与助手的能力和决心。有时官僚们有自己的政治倾向，可以依靠封锁信息或过虑信息、拖延时间等方法来影响总统的决策或决策的执行。官僚的存在使三权分立变为实践上的四权分立。

总统的目的是控制和掌握官僚为其政治目的服务。官僚机构是接受控制还是抵制控制成为一个不可回避的问题。二者之间的关系经常的是斗争与妥协。（尼克松、里根）2、铁三角。国会议员支持民众拥护的官僚机关，官僚机构也在为群众服务，但这些群众是特殊的利益集团。“他们制定公共政策、执行公共政策、解释公共政策，并生活在公共监督之下的鱼缸中。他们也像被选举出来的政治官员一样，受着政治和政府中其他因素的限制”。

公职人员不得参加党派活动、游行、或在公共场合公开表达自己的不

同的政治观点，这是一种控制官僚的政治倾向对国家管理的影响的企图。

第二章公共管理中的政府与其他公共组织

2.1 公共部门与私部门（政府与市场部门）

公共部门 (public Sector)主要指政府及其他公共组织

私人部门 (private Sector)是指企业和家庭

二者的区别

斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）一是公共部门负责人所拥有的职务的合法性直接或间接从政治选举过程中产生

二是政府拥有合法强制力，私人机构没有

政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机构（暴力垄断）

二者相互依赖。私部门依赖政府提供的基础设施（Infrastructure）和法律秩序。政府依赖于私部门提供产品和服务，以及政府运作的基础结构——赋税

公共管理的三种基本途径：市场（自由资本主义）、政府（共产主义国家）、市场和政府

2.2 公共部门存在的必要性——市场失灵

市场失灵是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。

一是市场机制无法将社会资源予以有效配置（投资热潮）

二是市场机制无法解决效率以外的非经济目标。(公共产品的提供、市场经济的外部性、市场经济中的垄断、收入分配不公问题、宏观总量的平衡问题)

2.2.1 公共物品的提供

萨缪尔森（Paul Samuelson）在《公共支出的纯理论》(THE Pure Theory of Public Expenditure )

“公共物品指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品的消费的产品”,私人物品的总消费量等于所有个人的消费量总和,在公共产品上,个人消费等于集体消费。"公共物品举例：

物质产品（航标灯、公路、街心花园、知识）

政府提供的非物质产品和服务（如法律、规章、政策、环境保护、天气预报、消防、国防、良好的社会秩序）

有效率的政府本身

公共产品的特性

1.非竞争性。非竞争性指在公共产品消费上,无论受益者数量多少,个人从其中获得的收益量是保持不变的。（街道两旁的路灯、电视节目）私人产品一旦形成消费,原来的总量产品将减少

非竞争性体现公共产品消费的均衡性,表明每个人从公共产品中获得的利益是相同的2.非排他性。公共产品是不可分的,其一旦提供,任何人都可以从中受益

国防,整个国家的居民都可从政府所提供的国家安全中受益

私人产品具有强烈的排他性,易于分割,也易于出售