促进我国服务经济发展的体制创新研究

促进我国服务经济发展的体制创新研究 -------------------------------------------------------------------------------- 2010-8-4 中宏数据库 内容摘要：体制改革与创新对于加快我国服务经济发展具有特别重要意义。制约我国服务经济发展的体制性障碍表现为产权体制、规则体制、管理体制、支持体制、环境体制5个方面的缺陷。为服务经济发展创造良好的制度环境，应建立开放公平的产权体制、透明合理的规制体制、简洁有效的管理体制、协调有力的支持体系、诚信宽松的环境体制。

关键词：服务经济体制;创新 加快发展服务业，是推进经济结构调整、加快转变经济发展方式的重要途径，是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的客观需要。服务经济的发展需要有良好的制度环境，从体制创新人手加快我国服务经济发展已成为一项重要战略任务。

一、制度环境是影响服务经济发展的重要因素 体制改革与创新对于加快我国服务经济发展具有特别重要意义。依据主要来自三方面。一是服务经济发展的主要源泉是技术进步和制度创新。新制度经济学认为，长期来看，促进经济发展最根本的动力还是制度创新，而技术进步的快慢主要取决于制度安排。二是目前我国经济体制正处于改革攻坚阶段，经济转型过程中的各种利益冲突和矛盾在涉及领域广、行业差异大的服务业领域表现尤为突出(如医疗体制改革、行政性垄断、事业单位改革、政府职能转变等)，可以说我国服务领域的改革是滞后的，存在的问题比较多且复杂，改革的任务艰巨，面临的困难比较大，但制度创新的效应大，改革的每一小步推进都将释放出巨大的生产力。三是就服务业的特点而言，由于服务产品的生产、交换、分配和消费环节具有非直观性，与人打交道的服务业较之与物打交道的狭义制造业，对制度环境的要求更高。

目前，我国服务业总体上供给不足，竞争力不强，对国民经济发展的贡献率不高，与经济社会加快发展、产业结构调整升级不相适应。究其原因，除了主观认识、城市化率不高和收入水平低等因素外，深层次的是现行体制积弊制约了我国服务业的发展。

二、制约服务经济发展的体制性障碍 我国转型阶段服务业体制性缺陷可以分为5个方面：(1)服务业产权体制缺陷，涵盖国有企业改革、事业单位改革等方面;(2)服务业规制体制缺陷，涵盖市场准入、服务业定价等问题;(3)服务业管理体制缺陷，涵盖服务业监督、社会(民间)组织的规范与发展、政府职能转变等问题;(4)服务业支持体制缺陷，包括财税体制、金融支持政策等问题;(5)服务业环境体制缺陷，包括信用环境恶化、统计制度不健全等。

(一)产权体制障碍 产权体制是服务经济发展的基础性体制，在现代服务业发展中起着重要作用。我国的产权体制改革不到位，不利于服务经济发展。主要表现在三个方面： 一是国有企业产权改革不到位。国有企业按照市场规律配置资源的机制还很不完善，导致辅助性服务不能剥离，制约了服务业的发展。

二是事业单位改革严重滞后。我国的事业单位虽然承担了许多公共服务或准公共服务职能，但也有大量本来可以产业化或市场化的服务仍然由事业单位以非市场化方式承担，如各种应用开发性科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构乃至部分宾馆、招待所等。这样导致两个后果：其一，公共支出越位挤占了稀缺的公共资源，分散了财力，使得社会急需的公共服务供给不足或无力供给;其二，事业单位效率较低，大量优秀人才并没有发挥其应有的作用。更为严重的是，由于我国事业单位和政府以及其他公共部门之间的界限模糊不清，事业单位习惯于游走在市场与政府间的模糊地带，以同时获得体制内外的利益。

三是公共服务市场化不足。教育、医疗、文化、科研、体育等领域公共服务与营利服务不分，市场化改革滞后，导致这些行业的效率低下。以教育为例，政府和居民对于教育的投入不断增加，但教育质量却难以令人满意。此外，公共服务的提供和生产不分，政府服务外包的意识不强，行动更少，导致公共服务的效率低、质量不高，并没有实现公共服务满足公共需要的功能。

(二)规制体制缺陷 一是规制范围以国有部门为主，如邮电通信部门、教育、医院等，许多民营经济主体没有被纳入规制范围。

二是规制标准以经济规制为主，缺少社会规制。服务业规制包括经济性规制(指政府机关利用法律权限，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制)和社会性规制(主要通过设立相应标准、发放许可证等手段对服务的安全、健康、环保等进行管理)。我国强调利用经济性规制限制经营主体的经营行为，如对电信企业的资费采取价格听证会来确定、通过政府的力量来促进电信市场的整合等;但忽视了利用社会性规制来保证服务的安全与健康。

三是从规制的结果来看，出现了过度竞争与垄断并存的现象。缺乏规制的行业，过度竞争，经营无序。如会计、法律、广告等商务服务领域无序竞争，经营混乱，行业自律难以形成。而铁路运输、邮电通讯、港口等行业则呈现出垄断之势，服务质量难以提高。

四是中国服务业对外开放的总体特征是管制多、开放程度相对较低。服务业开放是中国对外开放的一部分，在加入WTO之前已经有步骤地实行了对外开放，但中国服务业的开放整体上晚于制造业，开放的程度也低于制造业。中国的服务业在跨境交付、境外消费和自然人流动方面开放程度较高，然而在对于外资准入资格、进入形式、股权比例和业务范围等方面还存在较多的限制。

(三)管理体制缺陷 一是从管理的出发点来看，政府对市场主体“不放心、不信任”而制定了许多管理规范、条款等，导致审批环节过多、效率不高，行政执法尺度宽严不一、收费过多。

二是从管理的方式来看，主要采取前置审批，而在审批后监督不力，导致服务业发展的质量不高。由于服务的无形性和服务提供与消费互动性，前置审批对于服务业的监督很难起到有效的作用，审批后监管不力导致服务业在运营过程中出现安全、质量、诚信等一系列问题。

三是管理的依据混乱，审批周期较长。据不完全统计，除涉及国家法律17部、国务院行政法规33部、国务院政策文件20件外，涉及中央和国务院有关部门的部门规章、文件106件，各地方依据这些法律、法规和规章、文件制定的地方性规定更是层出不穷。同时，修订机制不够有效，法律、法规和规章、文件存在着修改不及时、废止退出滞后的问题;行政执法中广泛存在的重复检查、重复收费等行为不规范现象也妨碍了服务企业特别是中小企业的生存与发展。

四是管理主体以政府为主，没有发挥消费者、民间组织在服务业管理中的作用。我国企业处于强势地位，消费者的话语权不足，企业服务违约成本较低，缺乏动力去创新、提高服务质量。

五是多头管理，导致服务市场分割，影响服务企业规模化、集团化发展。对于同一产业，不同地方、不同部门的准入制度、管理规范和标准、执法尺度不统一，甚至对于产业发展的思路和方向的意见也不同，阻碍了企业做大做强。

(四)支持体制缺陷 支持体制主要包括财税体制、教育制度、户籍制度、土地制度、金融制度等。这里只简单讨论服务经济发展在财税体制、户籍制度上遇到的障碍。

从财税体制来看，制约服务业发展的障碍主要体现在以下几个方面：一是服务业引导资金投入不足;二是政府投资体制不合理，政府投资投入到服务业领域的非常少;三是税收制度设计不合理。首先，所得税不利于现代服务业发展。目前，企业所得税在税率优惠上保留了对高新技术企业的优惠，但对高技术服务业的认定标准是将制造业的标准搬了过来。实际上，高技术服务业和高技术制造业有很大的区别，如服务业的创新除了集中在自然科学领域外，人文社会科学也占了很大的比例。如果将认定高新技术制造业的标准放到服务业的认定上，就会使许多服务业企业不能被认定为高新技术企业，这样不利于服务业的发展。其次，消费税不利于服务业发展。目前，消费税只是对消费的实体性产品征税，而没有对于一些高档娱乐服务项目征收，这样不利于激励社会将有限的资源投入到生产性服务业、知识技术密集型服务业。再次，营业税不利于服务业发展。在征税方式上，对于服务外包存在重复征税，不利于服务业内部分工的发展。如物流业发展涉及到运输企业、物流代理企业等，在一票制的经营方式下，分工越细，营业税税负越重，影响服务业效率，进而影响服务价格。在税率设计上，没有突出应该鼓励发展的服务行业，对于金融、研发等企业的营业税税率偏高。最后，增值税不利于服务业发展。其一是商业流通业增值税税负过重;其二是增值税抵扣范围过窄，限制了服务业业务从制造业的分离。制造企业在购买生产性服务(运输除外)时，并不能当进项税额抵扣。如科研开发，如果企业自行开发所发生的一些费用，还可以抵扣增值税，而购买则不能，这样不利于促进分工和服务业发展。 户籍制度改革并没有取得根本性突破，不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，跨省区的户籍改革仍然困难重重。因此，中国劳动力大多都具有候鸟式迁徙特征。大量农业人口虽然已经在城市就业，但却无法获得当地户口和相应的福利，很难在迁入地定居下来。流动人口的收入大部分流回了其来源地，而在城市的消费保持在维持生计的水平，在城市本地消费服务产品的比例很难提高。这种劳动力消费模式保证了我国的低价工业化，但给我国服务业的发展带来了障碍。

(五)环境体制缺陷 制约我国现代服务业发展的环境体制障碍主要表现在三个方面： 一是信用环境欠佳。信用不仅是一切商事活动的基础，而且渗透于社会经济各个领域。目前在我国维护信誉收益不大，而毁坏信誉的损失也很小，于是市场主体缺乏维护信誉度的积极性。服务经济的发展更加依赖信用环境，中国信用环境的欠佳阻碍了服务业的发展。

二是法律环境不健全。中国的法律制度不健全，如知识产权保护力度不够。寻求法律保护的成本较高等。

三是统计制度不健全。统计数据是判断服务经济发展现状的基本依据，统计数据的缺乏或者不准确就难以对目前的服务业发展现状做出准确的判断，更无法找出其发展规律和今后的发展趋势。服务经济具有内容复杂、涉及面广、新兴服务项目不断涌现等特点，这些特点决定了服务业统计的难度大于其他产业的统计。调研中发现，服务业管理相关机构的统计工作落后，数据资料不全。现有统计体系中，服务业增加值统计主要是季度统计，除了投资外，没有月份统计。而季度统计往往延后一个月，无法满足及时掌握和了解服务业运行情况的需要，使服务业形势分析缺乏数据支撑。

三、加快发展我国服务经济的主要任务 (一)扩大现代服务业规模，提高服务业增加值占GDP的比重 扩大现代服务业规模的关键是两个：一是服务外在化，推动制造企业将生产性服务环节外包，促进制造业和服务业的融合与互动，把大力发展生产性服务业作为突破口。在发达国家，服务业占GDP的比重超过70%，为制造业服务的生产性服务业占整个服务业的比重也在70%以上，增幅是同期服务业增幅的近2倍。二是推进制造业服务化。从产业结构演进的规律来看，生产性服务业最早是从制造业中分化出来的。从世界产业转移的趋势看，高技术制造业的跨国公司，逐渐将企业的制造环节转移到发展中国家，而将研发、产品设计等产前策划和品牌营销放在母国。我们可以看到，产业发展似乎有这样一个规律，即“高技术制造业——高技术制造业服务化经营——生产性服务企业(从制造部门剥离出去)”，因此，应当引导高技术制造企业逐步扩大服务收入，为企业创造条件，使之逐步剥离制造部门，从而演化为高技术生产性服务企业。