国有独资企业外派监事会有效性探讨

国有独资企业外派监事会有效性探讨

——上海市管国有企业监事会建设的启示

摘要：外派监事会制度是我国国资国企改革的一项重要创新，国有独资企业外派监事会在维护出资人权益、规范企业管理、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。文章以委托代理理论为依托，着重研究上海市国资委在推进外派监事会建设方面的实践，认为当前外派监事会工作存在监督客体观念转变尚未到位、监事会组织尚待健全、监督成果利用有待进一步落实等问题，在此基础上提出应加强外部环境建设、推进组织建设、落实制度建设、完善能力建设、规范运行规则等建议，以增强外派监事会工作的有效性。

关键词：国有独资企业，外派监事会，委托代理理论

一、引言

近年来对国有独资企业实施的外派监事会制度，是我国国资国企改革的一项重要创新，是国有资产监管的重要组成部分。

随着国有资产管理体制和国有企业改革的不断深化，我国引入了西方现代公司治理原则。受三权分立思想的影响，一些西方学者认为现代公司就是一个微型国家，“除公司不是主权国家（sovereign）而惟有一点资格限制外，公司与国家无其他区别。”权力分立和权力制衡的原则在公司内部组织的设置上体现为股东大会、董事会与监事会三权分立的配置形式，三层治理结构通过契约关系紧密联系在一起，监事会的监督使这种契约关系得以落实。

就国资国企改革而言，一方面把国家的社会公共管理职能与国有资产出资人角色分开，另一方面把国有资产出资人、所有人与企业法人财产权分开，即所有权与经营权的分离，国家与企业经营层形成了委托代理关系。

委托代理理论认为，在委托代理关系中，由于委托人追求的是企业利润最大化，代理人追求的是个人利益最大化，二者的效用函数不一致，可能产生代理人的道德风险和机会主义问题，造成对委托人利益的损害。为减少代理风险，取得最大化代理收益，委托人就必须对其代理人实施有效的激励和约束，以保证其利益不受侵害。因此，委托代理关系是一种经济利益关系，双方都追求自身利益的最大化。

由于所有权与控制权的分离，出资人相对于企业就变成了“外部人”，而具体进行经营管理的经理人却成了企业的“内部人”。“内部人”对于企业的经营绩效及其未来发展前

景等信息掌握较为充分，而“外部人”则并不十分了解，于是，出现了委托人与代理人间的信息不对称，其结果之一就是“内部人”实际控制企业，在公司战略决策中充分体现自身利益，从而可能架空出资人的控制和监督，使出资人的权益受到损害。

从委托代理理论来看，在国有企业法人治理结构中，存在两层委托代理关系：第一层存在于出资人（国资委作为出资人代表）与派出的产权代表（董事会）之间，以及出资人与派出的监督机构（外派监事会）之间；第二层存在于董事会与经营层之间，董事会对经营层既有约束，也有激励，通过授权将企业日常经营管理权交给经营层（图1）。监事会制度的设立使权力制衡原则在组织结构设置中得到体现，公司的重大问题决策权由股东大会行使，经营管理权由董事会行使，监督检查权由监事会行使。

外派监事会作为一项制度创新，其创新主要体现于以下两点：一是独立性。外派监事是受出资人委托，不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，处于比较“超脱”的地位，与企业没有任何人事与经济上的关联，不受被监督者利益的驱使，监督的独立性是监督有效性的前提；二是合法性。现行《公司法》第七十一条第二款规定了“监事会成员由国有资产监督管理机构委派”。依法派出为监督会工作提供了权威性。

外派监事会制度建立十多年来，对国资国企改革的积极作用是勿庸置疑的，尤其是在维护出资人权益、规范企业管理、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。另一方面，外派监事会制度作为引进西方管理理念而演化的制度，尚处于探索之中，无论是外派监事会本身，还是从企业法人治理结构角度来考察，都存在许多亟待需要解决的问题，例如外派监事会与党委、审计、监察等监督资源的整合问题，

事后监督与当期监督问题等，还需要在实践中不断改进和完善。

随着新的国有资产管理体制的建立，外部董事制度得到积极推进的同时，如何进一步增强外派监事会制度的有效性，切实保证出资人监督到位，是当前社会普遍关注的问题。考察上海市国资委对市管国有企业监事会建设的实践，总结、研究其经验与不足，对于推进我国国有企业监事会工作的有效性具有重要理论意义与现实意义。

二、上海外派监事会工作的运行特点与问题

上海国企监事会工作从起步到发展，得到了历届市委、市政府的高度重视。1997年，当时的上海市国资办根据市委、市政府的要求，针对国有企业法人治理结构不完善、国有企业监督机制薄弱的问题，开展上海国企监事会试点工作。2003年8月，上海市国有资产监督管理委员会建立以后，国企监事会工作发生了重要转折，被出资人赋予了新的使命，监事会工作作为国有资产管理体制改革的重要环节，作为国有资产运行监督体系的核心组成部分得到强化。2008年，上海市委、市政府就国资国企改革召开重要会议，并下发了《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》等五个文件（沪委发[2008]9号），提出了“进一步完善监事会”的要求。十几年来，上海国企监事会工作一直在探索中不断前进。

（一）上海国企监事会工作的运行特点

1.从法人治理结构着手，创建外派监事团队模式

随着国有资产出资人职责的法定化，根据《公司法》规定，监事会是依法设立于企业内部、受出资人委托、对董事会及其成员和经理人员行使监督职能的专门机构。为了增强监事会工作的独立性和有效性，上海市国资委设立了董事监事工作处和董事监事中心，负责市管国有企业董事会、监事会工作的制度建设和运行规范。

针对一些国企以往存在的内部人控制以及内设监事会难以监督的问题，市委9号文件明确规定“市管国有独资企业，由外派监事组成工作团队，每个团队由外派监事会主席和若干名外派监事组成，派至若干个产业门类和功能定位相近的企业，与企业内部监事组成监事会”，即在国企监事会组织结构的设计中采取“外派为主、内外结合”的方式，由作为股权代表的外派监事和作为职工代表的内部监事共同组成监事会。同时，为保证监事会工作顺利开展，还要求企业选派一名中层干部担任专职监事会秘书，并设置相应的工作机构。

外派监事工作团队的成员除了应具备基本的任职资格条件外，还注意在配置上遵循

以下原则：一是团队成员的工作背景、资历和专业尽可能互补；二是团队成员派驻企业的数量适度，一般采用由1名外派监事会主席和2名外派监事组成一个团队，派驻2家市管企业的模式；三是每家企业派设一名常驻的成员，作为重点联系人；四是根据企业的资产规模、股权结构、产业类型以及风险大小等因素选择合适的团队模式。

2.以完善规章制度为抓手，建立有效工作机制

为加强外派监事团队建设，上海市委、市政府以及市国资委分别制定了《监事会主席管理实施细则》和《监事管理实施细则》等一系列具体的规范性文件，以进一步明确监事会工作定位，规范监事会工作行为，为监事会工作开展创造条件。

在加强外派监事会主席和专职监事队伍上也制定了文件，并对岗位职责、薪酬考核及相关待遇问题都做了一些明确的规定。主要有：监事会规范运作制度，包括《上海市国有企业监事会暂行办法》、《监事会章程指引》、《监事会议事规则指引》等；监事会管理工作制度，包括《上海国有企业监事会管理暂行规定》、《关于加强本市国有监事会管理工作的若干意见》等；监事会专项监督工作制度，包括《监事会对企业财务会计要点》、《关于加强国有企业对外担保行为监督的暂行意见》、《关于加强国有企业投资行为监督的暂行意见》等；监事会工作配套制度，包括《国有企业国有资产损失责任人处理办法》等。在改进监事工作方法上，根据具体任务及监事会的工作特点制定了具体的工作细则。

此外，国资委董事监事工作处还根据监事会工作的特点，制定了具体工作细则，如《监事会报告撰写办法》、《监事会对董事会年度工作的监督评价报告提纲》等，并据此编印了《上海市国有企业监事会工作手册》。许多监事会按照市国资委的规范性文件完善监事会内部指导，并引伸到检查企业有没有制度，制度是否完善，制度执行如何，促进企业加强内部控制制度建设。

3.从过程监督中落实目标与任务，提高监督检查的时效性

上海国企监事会工作的主要经验之一就是实施过程监督。监事会在企业中发挥就近监督的优势，通过列席参加会议、查阅报表、开展调研、专访谈话、实施质询等方式对企业重大资产运作、财务情况、资产质量和经营者行为等进行全过程监督；通过事前、事中、事后的监督发现问题，及时对董事会提出建议或直接向国资委进行报告，为企业决策和规避经济活动中的风险提出建议。

4.从资源整合中形成合力与支撑，探索综合监督的模式

在监事会建设过程中，注意发掘现有的监督“资源”也是上海国企监事会建设的重要尝试。主要探索试行有：一是建立联席会议制度，监事会加强与审计、监察、法律、财务、投资和风险管理等内部监督和管理部门的日常工作联系，以不同的方式获取企业运营信息；二是监事会和企业内部监督部门在安排年度工作计划时，互通情况、征求意见、加强协调、把握不同的监督重点，形成监督合力；三是在实施监事会专项检查时，由监事会制度实施方案，确定检查要求、内容和范围，协调企业内部监督部门根据监事会实施方案进行配合。

经过十几年的不断探索，上海的国企监事会工作取得了长足的进步与令人瞩目的成效，形成了“参与不干预，到位不越位，监督不替代，融合不融化”的工作机制。外派监事会工作的开展，促进了企业的现代化管理，企业制度建设得到加强；国有资产的质量极大提升；有效防范了国有资产的流失。仅在监事会试点工作开展的第一年，4家试点企业在外派监事会主席的领导下，直接挽回3亿元人民币的经济损失，发现并促使企业消化12亿元的不实、不良资产。

（二）上海国企监事会工作存在的问题

尽管上海国企监事会工作成绩斐然，但伴随着外部董事制度的建设和不断加强，相对而言，近年来监事会建设的推进力度有所减弱，建设的脚步有所放缓。与此同时，对外派监事会制度，也存在各种不同的认识与争论，对加强企业监事会组织建设的必要性认识还不够，如何在新形势下进一步提升和优化监事会工作，如何在现代企业制度里发挥应有的作用仍是一个值得探究的课题。在董事会建设进一步推进与完善的背景下，监事会建设的有效推进有许多亟待解决的问题。其主要表现为：

1.监督客体观念转变尚未到位，对监事会工作的必要性认识有待进一步提高

由于一些人习惯于行政管理时代的家长制作风，不习惯于监事会依法行使监事权，不愿意接受外派监事会监督，相当一部分企业对监事会敬而远之，存在监事会被“边缘化”的现象。各有关方面及企业决策层、经营层对监事会在现代企业中的性质、独特地位和作用的认识还不够充分，认为监事会是外派的监督者，从而产生“排异现象，使外派监事会主席取得真实信息的时效与渠道存在问题。在信息严重不对称的情况下，监事会对于重大生产经营决策、重大投资融资以及重大项目情况等不能贸然发言，导致监督风险增大，监事会的日常作用不能充分发挥。

2.监事会的工作组织尚待健全，工作方式、方法有待改进

监事会的组织结构建设和人员配备尚显薄弱，一部分市管国企未设监事会，一部分国企监事人数低于法定人数，有些全资子公司有监事会形式，而无监事会实质，企业法人治理结构没有真正建立；不少国企监事会仅有一名监事会主席或外派监事，监事会监督制衡作用多少受到限制。此外，我国现行《公司法》对国有独资公司监事会议事规则并没有明确地进行规定，由于监事会在获取日常经营信息方面依然处于弱势，监督的手段比较落后，没有充分利用现代信息技术手段，建立起一套比较科学、规范化的、适用于监督检查业务的企业数据监控和预警系统，也没有一套有力的体系把各监督实体之间的成果进行共享，目前的监督更多地停留在各自为战的水平上，监事会的监督合力还有提升的空间。当作的监事会工作主要还是依靠监事会主席（或监事长）个人的企业工作经验与个人魅力进行监督。

3.监事会运作机制尚需完善，考核、评价监事会工作质量标准的指标体系尚未建立

目前更多地选派年届退休的人士担任监事会主席，相关考核、奖惩激励机制尚未到位，监事会主席干与不干相差不大，同时还存在监事会主席缺位现象，这容易给人以“监事会可有可无”的印象。因此，除了需要健全监事职业教育与培训，不断提高监事的政治与业务素质，提升其履行职责的能力与水平之外，更为重要的是，建立完善监事会工作质量与工作成效衡量标准与评价体系。作为委托代理关系中的代理人，外派监事会成员同样具有趋利性，同样需要相应的激励机制和约束机制。才能充分发挥其监督功能。缺乏适用于对监事会人员的约束和激励机制，影响了监督检查报告质量的提高。

4.监事会成果的利用有待进一步落实

监督检查报告是体现监事会工作成效的主要载体。监事会工作通过有效的途径和方式在企业第一线获取信息，掌握企业运营的基本状况，并借助相关的定期和不定期专题报告向出资人报告工作情况和发生以及可能发生的问题或风险，但在实际操作中，在一定程度上存在着“管理与监督”两层皮相脱节的现象。监事会建设已历经了十余年发展历程，虽然国务院国资委发布了《监事会监督检查成果运用暂行办法》，外派监事会也已向有关部门提交了数量可观、质量上乘的专项报告、党建监督报告等，但这些监督评价报告，主席专报中提出的观点和建议，部分并未引起重视或得到充分利用，监事会监督检查中揭露出的一些问题仍未通过相应的管理部门得到纠正、处理和落实，使得监督工作的有效性打了折扣。

三、加强外派监事会工作的几点建议与思考

针对外派监事会工作面临的现实问题，按照党的十六届三中全会提出的完善国有资产管

理体制和深化国有企业改革的要求，本文认为，应从外部环境建设、组织建设、制度建设、能力建设、运行规范等方面着手，进一步加强、改进和完善监事会的有关工作，提高监事会工作的有效性。

（一）加强外部环境建设

依据分权制衡理论，出资人分别将执行权委托给董事会，监督权委托给监事会，由监事会代表出资人对公司决策层与经营层行使监督权。因此，监事会与董事会的地位本应当是平等的，但在现实中，国有独资企业董事会的地位却强于监事会的地位，监事会拥有的调查、质询、纠正、提出罢免等职权偏软。地位的不平等致使监事会的知情权在相当多的国有独资公司中得不到及时的实现，监督检查权得不到彻底的落实，很难进行及时的监督，造成外派监事会成为“橡皮图章”现象，出资人的权益根本无法得到强有力的保障。要改变这一现状，最重要的是营造好的外部环境。

第一，依法推进，积极宣传。为保证设置监事会的目的得到充分实现，必须明确外派监事会建设是依法行事。有法必依，法律、行政法规规定的这些职责和手段必须在实际行动中得到不折不扣的落实。国资委、董事会、经理层必须为监事会充分履行职责提供条件和保障，积极宣传监事会工作所取得的显著成绩，并以适当的方式肯定现有监事会主席、专职监事的工作成绩与责任心，及时纠正部分企业中依旧存在的外派监事会“无用论”和“对立论”，为监事会开展工作营造良好的工作环境。

第二，同时进入，克服排异。为营造董事会与经营层主动接受监督的文化与理念，最大限度地避免“排异现象”的产生，要依法建立、健全外派监事会，特别要注意在成立新企业董事会时，应同时成立监事会，外部董事与外部监事同时进入企业，并保证两位主要负责人任期的一致性和能力的互补性，从而使得企业法人治理结构的要求深入人心。对不依法成立监事会的企业，可考虑采取限期成立监事会、暂停国资委对企业重大事项审批等方式以进行约束。

第三，落实措施，独立审计。完善监事会制度，需要加强与监事制度配套的外部环境治理，制定各类相关制度并落实相应的保障措施，赋予监事会一些新的“硬权力”，例如参照银行系统的做法，增设监事会审计委员会，对监事会负责。目前，审计委员会作为一个专门委员会，可以由董事会进行设立，如果能参照银行系统的做法，增设国有独资企业监事会审计委员会，由审计委员会负责对国有独资公司内部控制的效率、效果与财务报告的可靠性的监督，包括事前、事中和事后三个时间段的监督，则能强化监事会的职权，增强监事会的地位，

使之充分发挥监督作用。

（二）推进组织建设

针对监事会建设中出现的监督成本问题，应继续推进“外派监事组成工作团队”管理模式，并促进监督资源的整合，提高监督效率。

第一，明确结构。在《公司章程》中进一步明确监事会的法律地位、构成及审计委员会的设立并对内外部监事的人数、专业结构等，按程序任免具有丰富的企业管理、法律、会计等方面知识与管理经验的人士充实监事会，同时要求监事会至少包括一名会计专业人士，确保监事会能有效独立的履行职责。

第二，形成团队。为保证日常监督工作的履行，监事会应与董事会一样，实行团队化管理。建议根据企业特点（如规模、性质与经营范围）形成监事会工作团队，在监事会工作团队中，按照职代会的选举程序，企业纪委书记最好能进入监事会，组成内部监事，监事会秘书最好也由监事兼任。

第三，优化人员。监事会人员构成上应力求在专业上互补，在企业管理、法律、财务、会计、审计等工作中具有丰富的经验与资历，只要身体健康，本人愿意，可以将监事会主席与监事的退休年龄适当放宽，在现有政策的基础上可延长3-5年。同时监事年轻化也是非常迫切的问题，可以让青年干部进入外派监事队伍，充分发挥监事会主席的作用，锻炼青年干部的矛盾化解与沟通能力，一届任期（或其它规定时间）满后，可根据组织需要与本人意愿进行转岗，或继续留在监事会工作，将监事会建设成为优秀企业家队伍和后备干部锻炼培养的渠道与平台。

（三）强化制度建设

第一，落实监事会约束权。《公司法》与相关条例赋予了监事会获取信息的权利，同时明确了监事会主席可列席董事会、总裁办公会等任何会议。但就现实操作来看，目前造成国资流失的决策往往是刻意绕开监事会而决定的。因此，在强化董事会审批权的同时，必须明确监事会的约束权，从流程上保证监事会知情权的落实，以增加监督的有效性。比如在董事会进行决策时，必须由监事会主席在董事会的报告上签署知情意见后方可生效等。

第二，明确监事会具体职责。《公司法》对监事会的职责采取归纳法提示，没有对具体事项的规定，不利于监事会发挥监督作用，履行监督职责，导致监督形式化和表面化。对应公司董事会的职权和经营层的职权，应在《公司章程》中明确监事会的具体监督事项。

（四）完善能力建设

监事会工作是企业法人治理结构不可缺失的组成部分。从事监事会工作的人员要具备“六种能力”，即调查研究能力、综合分析能力、沟通协调能力、应变与危机处理能力、学习与创新能力、语言与文字能力，同时在具体工作中能够把握好“四个尺度”，即发现问题的灵敏度、分析问题的深度、揭示问题的尺度和处理问题的角度，监事会的人才建设工作要着重在这“六种能力”与“四个尺度”加以考核与培养，以保证工作有效性的“战斗力”。

从发展来看，监事会工作是企业长期发展的有效保障，监事会建设也要注重人才梯队的构建。应该将人才建设与年轻干部培养相结合，或定点培养，有意识地培养“专职监事人才”；在选任董事长、总经理时，优先考虑有监事会工作经历的人选，建构合理、可持续性的监事会人才库，以保证监事会监督工作的“鲜活力”。

（五）规范运行规则

第一，规范人员薪酬。监事会工作人员的薪酬也体现监事会工作的一个重要方面，调查中发现，存在不少“打折监事会主席”，即监事会主席的薪酬只相当于同级董事长的几折，此种做法不仅可能挫伤监事会成员的积极性，还可能让人贬低监事会工作的重要性。建议明确规定监事会成员的薪酬方案由监事会制定，并提交股东大会审议通过，监事会成员的薪酬水平应和董事会成员的相接近，不能过低。

第二，保证预算经费。新《公司法》明确了监事会行使职权所必需的费用由公司承担，但没有具体化。为确保监事会经费使用的充裕性和独立性，建议参照董事会年度预算，并按适度比例制定相应的监事会年度经费预算，经股东大会审议通过后，计人企业经营成本，由监事会专款专用，董事会和经营层不得干预，避免监督方要由被监督方来审批费用的矛盾。

第三，整合内外资源。针对监事会力量薄弱的现状，结合监事会工作成效显著的企业经验，充分整合内外部监督资源，形成“一盘棋”，将内控部门作为监事会的日常办事机构是个不错的方法。同时还可以设立监事会专用电子邮箱和意见箱，广泛收集基层员工对企业存在问题的改进建议。

第四，加强评估考核。监事会成员的薪酬最好也能分成固定收入和变动收入两部分，变动收入和监事会的工作质量紧密相关，定性定量相结合：如每年的各项报告和检查的数量与质量，每年避免的企业损失，监事会报告和政府审计局对重大问题发现的一致性、问题整改方案的有效性等。

第五，完善监督机制。过程监督是上海国企监事会工作的主要经验与成果之一。监事会在企业中发挥就近监督的优势，通过列席参加会议、查阅报表、开展调研、专访谈话、实施

质询等方式对企业重大资产运作、财务情况、资产质量和经营者行为等进行全过程监督，并及时建议和报告。这一做法的有效性已经得到检验，建议继续强化，同时还应注意形成监事会学习机制，及时学习新的法律法规和政策，研究其他企业成败，并形成《监事建议书》和《内控管理提示函》，并送达董事、高管。

（六）促进监督成果的有效利用

第一，积极拓展监督成果运用范围。及时将监督检查中发现的有关问题通过建立“监事会通报和反馈制度”、提醒函、座谈会等适当方式，与企业或企业主要领导人交换意见，同时跟踪企业整改情况。还可以根据工作需要，采取报告分类摘编形式，适当扩大阅读范围，为国资委领导以及更多的部门及时了解监督企业情况；可以通过研讨会等形式，向有关监督部门通报情况，交流相关信息；可以将监督企业有关案例编辑成册，进行宣传报道，创造良好的社会监督氛围；等等。

第二，适当增加监督成果的有效形式。从目前监督实际看，可以在目前各类报告的基础上，增加主要行业经济分析报告和监督工作简报，通过行业分析反映企业投资经营发展趋势，借助简报形式及时报告企业重点难点问题。

四、结束语

外派监事会制度是国有资产监督管理体制的重要组成部分，必须从企业法人治理结构的高度认识，推进外派监事会建设。依据《公司法》与《企业国有资产法》等相关法律法规行事，明确监事会成员出资人代表的身份，必须在《公司章程》中明确建立和完善企业法人治理结构和监事会在企业内部的地位。外派监事会工作的改进，必须要出资方、监事会与企业经营层协同努力，建立科学、规范、高效的工作机制。只有各方协同努力，才能保证外派监事会这项创新性制度得到落实，并能有效发挥外派监事会的作用。

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