7、政府绩效评估研究综述

政府绩效评估研究综述
摘要：政府绩效评估有利于发现政府工作中的缺陷，引导、制约和规范政府行为，提高政府的服务能力。

在这一领域中，我国部分专家学者及政府工作人员进行了各方面的研究和实践，取得了不小的进展。

本文对政府绩效评估的定义、绩效评估的指标构建、绩效评估主体、绩效评估存在的问题及解决途径等方面的研究进行综述。

关键词：政府绩效评估定义体系构建综述
政府绩效管理是各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竟相实行的以“新公共管理运动”为价值取向的政府改革运动。

绩效管理是“新公共管理运动”的重要组成部分，政府部门通过引入绩效管理，改变了传统的政府职能，政府部门作为一个组织必须面临着成本——收益、顾客需求、人力资源开发等方面的问题。

政府绩效管理有助于政府树立服务行政的观念、形成竞争机制，对改善政府形象和促进行政管理方式的改革也起到了推动作用。

因此，政府绩效管理就是在吸纳和借鉴企业绩效管理经验和方法的基础上，在政府部门引入市场竞争机制，强调顾客导向，用互相理解的方式，通过协议达成政府机关及其人员的目标、标准及所需能力，并运用科学的方法来对政府机关及人员的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，进而在此基础上采取有效措施，使政府服务质量得到改善和提高的一种管理过程。

1.政府绩效评估指标体系的构建
政府绩效评估指标在整个绩效评估体系中处于核心地位，要全面正确地衡量政府绩效，就必须选择具有代表性的绩效指标，形成一个完整的政府绩效评估体系。

近年来，关于政府绩效评估指标体系构建的研究非常多。

部分学者致力于构建一套通用的政府绩效评估指标体系，而部分学者则认为，政府绩效评估指标体系应存在差异。

国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套适用于我国地方政府绩效评估指标体系。

该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3 个一级指标，由经济、社会、人口与环境、经济调节、市场监察、社会管理、公共服务、国资管理、HR状况、廉洁状况、行政效率构成的11个二级指标以及33 个三级指标构成，适用于全面系统地评估我国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况。

从操作的角度把政府绩效评估的指标体系分为了三个层级架构：一是要素指标，即只适宜定性分析的有关政府对外社会管理方面的职能；二是证据指标，即反映具有导向性、发展性特征，同时又具有不确定性特征的工作业绩内容；三是量化指标，即主要从数量统计的角度反映工作业绩。

绩效评估的一般标准及其指标体系,除了3E(经济指标、效率指标、效益指标)以外,政府绩效管理更注重质量指标、公平指标、回应指标、责任指标、公民满意度指标,等等。

当前科学的绩效管理的构建必须把握以下原则：第一，绩效指标要全方位体现政府的职能，政府不仅仅是要效益，它应该要更加注重公平。

同时也多层次考核政府绩效，因为政府绩效不仅仅是经济绩效，还包括了政治绩效、文化绩效等。

第二，制定的指标要充分考虑定量与定性的结合，只有这样才能合理分析政府的绩效。

第三，政府的考核指标要具有可操作
性，不要太笼统或者太抽象。

绩效指标体系的基本要素包括指标本身的提取和指标目标值的设置,它来源于地方政府在一定时期内工作发展的战略目标和规划。

绩效指标的设定必须有层次性,从上到下,层层分解到部门、岗位,而被评估的一方,需要根据分解的指标和目标,结合实际情况,提出意见和建议，从而形成上下循环的信息流,通过“沟通”的方式,将管理者的意图和工作人员的操作进行了充分的传递。

绩效指标要符合“SMART”目标原则。

同时,绩效指标的设计要考虑到与发展导向相一致,强调发展目标既可满足社会、组织发展需要,也可为个人、部门或团队赢得利益。

刘昕认为，应摆脱对不同的政府机构或部门采取完全统一的绩效考核标准的思想,在制定各级政府以及各个政府部门的绩效考核指标时,应尽可能考虑到相关一级政府以及政府机构在使命、战略发展方向、实际情况以及绩效基础等方面的差异,因地制宜地制定绩效考核指标和标准,在达到各项基本绩效要求的前提下,能够突出特色和个性,并且鼓励所有的政府部门都积极追求绩效的改善,而不是看谁的运气更好,能占据更好的资源或享受更好的历史基础。

三、政府绩效评估的主体的选择
绩效评估主体是评估结果的唯一出处，其认知方式、心理特点和情绪态度等个体特征均会对评估结果产生影响。

因此，评估主体的选取直接关系到绩效评估的科学性、公正性和客观性。

大多数学者都认为绩效评估主体应该多元化，但对于评估体系中各类主体的构成及比重，看法却不尽相同。

评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，因为任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。

公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自己以及其他一些相关评估组织等。

并提出，公民或者是公共相对人作为公共部门绩效评估的主体是一个复合体,要讲求科学构成。

首先,相对人要有一定的参加数量。

其次,相对人成分要有适当的结构。

吴建南认为，评估主体的选择首先应考虑拥有相关信息和知识的主体，其次可以从评估对象涉及的利益相关者中选取(上级、同级、服务对象等)，或者从与评估对象不存在利益关系的群体中选取(第三方独立)，以及组成多元化的评估主体组合，如人力资源管理广泛采用的360度绩效评估。

政府绩效评估主体必须具备独立性、权威性、专业性、成熟的政治理性以及评估成本低廉性等方面的特性要求。

第三部门应是“最佳的”政府绩效评估主体。

徐双敏认为，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，不仅完善了政府绩效评估体系，显著提高了政府绩效评估结果的客观性和公正性，还在改善政府形象，增强政府能力，促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。

目前“第三方评估”模式主要有:高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和民众参与评估模式四种。

四、我国政府绩效评估实践存在的问题及其解决途径
我国政府绩效评估起步较晚，发展较慢，在政府绩效评估实践中，尽管取得了一定的成效，但还是存在不少问题，需要进一步的完善。

许多学者对我国绩效评估存在的问题及解决途径进行了研究。

我国地方政府绩效评估面临的困境：一是对绩效评估的认识不足,缺乏强有力的法律保障；二是公众参与程度不高, 评估主体单一；三是绩效评估制度不够完善,评估指标体系不健全；四是区域发展不平衡,绩效评估方式落后。

对于如何完善我国地方政府绩效评估，她认为，要从推进立法、加强考评队伍建设、健全评估指标体系、优化评估技术和方式等方面, 全
面推进政府绩效评估。

我国政府绩效评估在实践中的主要问题有：评估主体的制度建构不完善；评估目的不明确,激励与约束机制不健全；没有建立科学、综合的指标体系；重形式、轻效果,成为新的形象工程；评估程序没有规范化,存在着随意性；评估过程具有封闭性、神秘性,缺乏透明、公开；制度化程度偏低。

政府绩效评估有利于发现政府工作中的缺陷，引导、制约和规范政府行为，提高政府的服务能力。

目前我国在政府绩效评估研究领域中，几乎所有较为重要的分支领域都有所涉及,但多数文章过于重视全面性和系统性，偏重于介绍已有的研究成果，对特定领域或选题的深入探讨较少，实证研究也较少。

在这个应用性强而基础相对薄弱的领域，想要更有效地指导实践工作，必须进一步在研究的细化和专门化上下功夫。

参考文献：
[1]中国行政管理学会联合课题组:《关于政府机关工作效率标准的研究报告》，《中国行政管理》2003年第3期
[2]彭国甫：《对政府绩效评估几个基本问题的反思》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2004年第3期
[3]李阳：《从绩效评估到绩效管理:地方政府管理的转向》，《江苏行政学院学报》2007年第5期
[4]卓越、赵蕾：《绩效评估:政府绩效管理系统中的元工具》，《公共管理研究》第6卷
[5]倪星：《地方政府绩效评估指标的设计与筛选》，《武汉大学学报》2007年第3期。