构建服务型政府文献综述

论当今政府加强公共服务职能的路径研究文献综述

目录

摘要 (1)

关键词 (1)

一、引言 (1)

二、针对政府公共服务职能的界定 (2)

三、政府提升公共服务职能的路径的综述 (2)

四、对政府公共服务职能提升路径的文献观点提炼与评价 (6)

五、对提升政府公共服务职能的路径总结 (7)

六、小结 (8)

论当今政府加强公共服务职能的路径研究文献综述

摘要公共服务型政府是以服务为核心理念，以为人民服务为宗旨的政府模式。强化政府的公共服务职能，构建公共服务型政府，是现阶段我国完善社会主义市场经济体制、加快政府职能转变的迫切要求。当前我国公共服务型政府在建设过程中还存在不少问题，必须加强我国公共服务政府职能，提高政府服务能力和水平，使政府与经济、社会全面协调发展，为全面建设小康社会提供可靠保证。

关键词政府；公共服务职能；提升；路径

一、引言

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。政府的公共服务职能指的是政府对以上的公共事业履行相应的义务的职责。

当今社会的尖锐突出的两大矛盾——一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。这两大矛盾导致我国努力建设社会主义和谐社会的进程中面临巨大的挑战。政府加强对公共职能的履行，利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题；当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门的责任，促进政府间间接竞争机制的形成，有利于健全我国公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观；随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满足信息需求的层面来看，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报告制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力；政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然2005年我国财政支出占GDP的比重仅为18.5%，但从

政府实际能支配的资源和职能范围看，我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势，改善政府管理，提高政府效率，特别是加强其核心职责———公共服务职能，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国民整体福利；在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不再是传统意义上国际竞争的后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞台。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政府应对国际竞争的战略性选择。

由以上意义可以看出，政府的公共管理职能无论是对内稳定社会秩序，还是对外构建核心竞争力提高软实力都具有重要的意义。因此研究如何提高政府的公共服务职能也是必要解决的问题。本文献综述就是在阅读著名学者、专家的文章基础上对政府提升公共服务职能的路径研究进行归纳与总结。提炼出最重要的部分作为党和国家的参考依据，加之笔者自身的评论与补充，政府能够更好地完善和有效地实施公共服务的职能。让政府能够做到真正的取之于民、用之于民。

二、针对政府公共服务职能的界定

1.国家行政学院教授李习彬和汤敏轩在《政府公共服务职能的科学界定》一文中对政府的公共管理职能做出了科学的界定：政府公共服务职能是与政府公共管理职能相互并列、且又不同的一种职能。其一，公共管理与公共服务都是政府职能的一部分，它们各不相同，又互有交叉。在实践中，不能将二者彼此混淆，更不能用一个去代替另一个。其二，公共管理与公共服务又不完全是政府的职能，二者都有相当一部分是由政府之外的团体与个人来承担的，比如前文提到的公共管理的“多中心治理”模式、公共服务的安排者和生产者都不只是政府。随着社会的发展，政府职能会发生转变，但这种转变只是职能重心的位移，而不是彼此的替代。跟其他文献的不同之处在于文章通过比较管理与服务、公共管理与公共服务、私人服务与公共服务、政府服务与公共服务这一系列的概念来得出对公共服务职能的科学界定。（2004年）

2.南昌大学的王锋和陶学荣认为政府的公共服务职能是指政府直接或间接提供上述纯公共物品和准公共物品以满足社会和公众需求的职责和功能。政府间接提供公共服务的方式是多种多样的，根据西方国家的经验有契约外包、特许经营、政府补助、代币券及社区化等等。政府公共服务供给对象是全体公众和社会，政府公共服务职能履行的目的是为了满足公众及社会组织的需求。（2005年）由此，笔者认为对政府公共服务职能的含义总结如下：政府公共服务职能不等同于公共管理，他根据社会与公众的需求与社会上非政府组织（NGO）联合为社会提供公共物品、基础设施、政策保护等。政府职能的中心逐步转移到公共服务上来。

三、政府提升公共服务职能的路径的综述（根据年份排序）

1. 国家行政学院公共管理教研部著名学者李军鹏教授在《论中国政府公共服务职能》一文中认为政府应实现公共服务的“四化”：制度化、公共化、公正

化和社会化。（1）政府公共服务要由运动型的为人民群众服务向制度型的公共服务转型，实现公共服务的制度化。（2）政府公共服务要由“经济建设服务型”转向“社会服务优先型”，实现公共服务的公共化。（3）政府公共服务要由歧视性的公共服务转向平等的公共服务，实现公共服务的公正化。（4）政府公共服务要由“单中心治理”模式向“多中心治理”模式转型，实现公共服务的社会化。

他认为政府公共服务战略重点的确定必须以正外部性最大、公共性最强、政府最具有比较优势、社会福利效应最大化、将效率与公平有效结合起来为基本原则。他依据这些原则，可以确定政府公共服务的战略重点是如下五大领域：第一，提高政府公共教育服务水平，普及12年制义务教育。第二，提高政府社会保障公共服务水平，完善基本社会保险与最低生活保障制度。第三，提高政府公共医疗服务水平，使人人都享有基本医疗保健。第四，提高政府公共科技服务水平，加强对基础科学研究与中高技术领域的补贴。第五，投资于战略性公共基础设施领域，为全面建设小康社会提供公共设施平台。（2003年）

2.国家行政学院副院长、中国行政管理学会副会长唐铁汉认为，改革开放以来，我国政府公共服务职能不断得到改善，各级政府公共服务质量有了显著提高。但是，与人民群众日益增长的社会公共需求相比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出，亟待进一步强化。在落实科学发展观和全面建设小康社会的新形势下，强化政府公共服务职能是政府职能转变的重要内容，建设公共服务型政府是我国深化行政管理体制改革的目标。

我国政府公共服务存在的主要问题和表现：（1）由于经济与社会发展的不平衡，造成了我国公共服务水平的地区失衡与城乡失衡（2）公共服务职能不适应人民群众日益增长的社会公共需求，主要体现在我国的公共服务体系和机制不健全（3）与国际上公共服务水平较高的其它国家相比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱。

针对上述问题，唐教授提出了以下几点解决思路：（1）强化政府公共服务职能的指导思想和基本原则。当前，我国加强公共服务、完善公共服务体系的指导思想是，按照落实科学发展观的要求，“统筹规划、因地制宜，增加投入、健全体系，改革体制、整合资源，城乡兼顾、重在农村”。强化我国政府公共服务职能的基本原则是：坚持从实际出发，分别不同情况，不搞一刀切；坚持充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲目投资和重复建设; 坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高服务的质量和水平。（2）建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入。强化政府公共服务职能、建立公共服务型政府必须处理好经济性公共服务与社会性公共服务的关系；强化政府公共服务职能，必须建立公共财政体制，增加政府公共支出。进一步改革财税体制，合理地界定中央与地方财权和事权，有效地实行转移支付，认真解决地方政府债务问题。（3）从中国的国情出发，建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系。在长期的发展过程中，欧洲各国根据本国的国情，形成了各具特色的公共服务与社会保障制度，世界发达国家公共服务与社会保障发展的经验给我们一个重要的启示：公共服务与社会保障制度的完善是一个渐进的过程，必须根据本国的实际形成本国特色的公共服务模式和公共服务体系。（4）将就业促进工作放在政府工作的重要位置，强化政府就业公共服务职能。就业是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途径，解决这个问题也是政府公共服务职能的重要内容。（5）加

大农村公共服务建设的力度，切实解决城乡失衡问题。我国农村有9亿人口，加大农村公共服务建设的力度，解决“三农”问题，是政府公共服务的重要内容和着眼点。（2004年）

3. 中国行政管理学会公共管理研究中心主任沈荣华认为，现代各国政府事实上都面临一种无法回避的挑战: 社会公众希望政府能提供更多更好的公共服务; 另一方面又希望政府避免公共开支过大、在不加重税费的前提下提供更多更好的服务，这就对政府服务能力提出了更高要求我国现阶段比以往更加重视政府的公共服务职能，如何提高政府的公共服务能力，显得尤为重要和迫切。中国要进行公共服务模式的转换必须做到以下几点：1）市场化改革。市场化改革是指通过引入市场机制和市场力量来改进公共服务提供。2）社会化改革。社会化改革是指将不必要由政府承担的社会服务职能移交给社会组织，由社会组织向社会直接提供公共服务。3）强化政府公共服务职能。例如，按照有所为有所不为的思路，政府逐步从生产性和市场性的服务项目中退出，转向公共型服务项目; 建立政府窗口服务制度; 实行社会评议制度; 试行政府服务承诺制; 下放权力，将公共服务项目连带管理权限赋予地方政府，促成了政府间潜在竞争，调动了各级政府提供公共服务的积极性。我国已进入全面建设小康社会的新阶段。在新的发展阶段，政府职能转变的重点是强化公共服务职能，以促进经济社会全面协调发展。要使这一改革目标变为现实，就必须创新公共服务提供机制，不断提高政府公共服务的能力和水平。（1）以公众为服务导向（2）引入市场竞争机制（3）营造政府与社会的协作机制（4）推行绩效管理评估（5）发展政府间协作（6）强化政府责任。（2004年）

4. 汕头大学教授侯保疆在提升政府公共管理职能中以一个独特的视角，探索了在民营化趋势下政府的公共服务运作应该承担的角色并结合中国实际探讨了政府公共服务职能运作的具体方式及实施条件（民营化是西方各国自1970年以后政府改革的一个共同特征。它是一种社会治理方式和政府公共服务管理模式。其基本价值取向是在政府公共服务的提供中取消垄断，引入竞争和市场力量，改善并提高政府公共服务的品质与效能）。提供公共服务是政府最根本的职能。那么，政府的公共服务职能如何运作才能提高公共服务的品质与效能，有效地服务于公民和社会? 我们认为，首先必须正确认识政府在提供公共服务或物品当中的角色，这是问题的关键。公共服务的民营化模式，为我们重新审视现时代政府在公共服务职能运作中的角色提供了重要的观念启迪。(一) 政府的基本角色。政府在公共服务职能运作中应担当服务提供者，即掌舵者、治理者这一基本角色。

(二) 政府的具体角色。政府的具体角色是政府基本角色的具体体现。具体角色主要包括：（1）制度供给者（2）决策者（3）监控者（4）竞争的管理者（5）组织协调者

候教授认为，如果要使政府公共服务职能运作的方式能在实践中得到有效实施，取得成效，必须创造一系列的条件来予以保证和支撑。至少有如下几方面：（1）转变观念和角色，调适政府与社会、公民在公共服务中的关系。（2）创新政府管理方法与技术，提高政府治理能力。（3）创造适宜的环境氛围。市场化的公共服务模式能否在实践中得到有效实施，在很大程度上取决于整个社会是否具有一个良好的环境氛围。

为实现上述政府公共服务职能方式的有效运作，我们尚需要在如下几方面作出进一步的努力: 1) 加强社会组织建设，提高社会自组织能力。主要是加快事业单位管理体制改革步伐，实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化，

实现政社组织真正分开;大力培育社会中介组织，提高整个社会的组织化程度;继续深化经济体制改革，实现政企真正分开。2) 建设和完善制度环境。包括公平统一的、规范有序的市场体系，完善的法律体系，和平的政治环境，有效的产权制度，充分的经济自由机制等。3) 营造良好的舆论环境。主要是面向公众普及市场化方面的知识，让公众明白何为市场化，如何推进市场化，民众从中将获得什么收益，在公众中培育接受和支持多样化选择的态度。通过宣传和公关工作获取民众的支持。（2005年）

5. 国家行政学院公共管理教研部主任、教授薄贵利认为党的十六届五中全会明确提出建设服务型政府。这是新世纪我国行政体制改革的重要目标之一。这里的服务型政府实际上就是公共服务型政府。因为，在市场经济条件下，政府所提供的是公共服务，而不是其他服务。大力加强公共服务型政府建设，必须完善政府公共服务职能。第一，转变思想观念，切实把公共服务职能放在各级政府的重要位置，各级党委和政府都必须高度重视。第二，修改政府组织法及相关法律、法规，依法明确各级政府履行公共服务的具体职能和职权，克服公共服务领域职责不清、相互扯皮和相互推诿现象。第三，制定公共服务各个领域的全国性标准和地方性标准，加大公共服务的透明度。第四，建立和完善公共财政体制，加大政府财政对公共服务的投入力度，确保满足社会最基本的公共服务需求。第五，建立和不断完善政府公共服务的绩效评估指标体系，加强对政府公共服务的绩效审计、立法监督、司法监督、行政监察和社会监督，确保各级政府认真履行公共服务职能。第六，结合我国实际，借鉴发达国家的有益经验和作法，改革和完善政府公共服务体制，打破某些服务领域的行政垄断、行业垄断，引入市场竞争机制，降低公共服务成本，提高公共服务效能。第七，扩大最基本的公共服务的发覆盖面，切实解决某些公共产品分配中的社会不公现象。各级政府只有高度重视和认真履行公共服务职能，大力加强公共服务型政府建设，才能很好地贯彻落实党的十六届五中全会精神，为市场经济发展创造良好的环境，为构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。（2005年）

6. 平顶山工学院教授杨国鹏教授认为，我国理论界目前主要在西方公共管理和政府改革的经验借鉴，公共服务型政府的概念、理念和价值取向，目标选择与背景动力以及政府规划和实践操作等四个层面上对公共服务型政府建设问题展开深入研究并取得了广泛共识和丰硕成果。这四个层面呈依次递进的逻辑关系，共同构成了立体完整的研究体系。学者们在对西方国家公共管理经验总结的基础上，从概念、理念入手，进而对构建公共服务型政府的目标以及实现目标的途径和手段进行了富有针对性的探讨。围绕“如何建设公共服务型政府”这一命题，学者分别从不同角度提出了不同的具体意见。总的来讲，这些意见可以概括为以下几种：（1）加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。（2）推进公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。（3）推进公共服务的技术创新，综合运用多种手段提供公共服务。（2005年）

7.福建社会科学院副研究员曾志兰认为构建和谐社会，完善政府的公共服务职能是关键。完善地方的公共服务职能有五大难点: 政府管理理念向民本位理念转变难; 地方政府作为区域主要经济主体直接参与当地经济建设，施行维护公平正义的公共服务职能难; 事权与财力不相匹配地方政府提供公共服务难; 我国的NGO在组织规模、活动能力和独立性上的先天不足，公共服务由一元化向的多元化转化难。

按照服务型政府的要求，针对现阶段我国地方政府完善公共服务职能难点，

进一步完善地方政府公共服务职能必须做好以下几方面的工作。（1）树立权力来自于人民服务于人民的政府管理理念。（2）明确界定地方政府的职能，在事权和财力相统一的前提下促使公共服务供给的制度化。（3）健全社会组织，逐步实现公共服务的多元化。（4）建立科学的政府绩效评估体系。（2006年）

8. 北京大学教授丁元竹认为回顾历史，当前和“十一五”时期，我国之所以会出现公共服务发展滞后，总量供应不足，分配不平衡，根本原因是，长期以来我们缺乏对政府公共服务职能的正确理念，政府在公共服务领域缺位，主要表现在以下几个方面:①相当长一个时期，人们对市场和GDP 过于迷信，认为经济增长会自动提供公共服务，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事情。②经济建设为主导型的政府把主要精力和大部分财力用于经济建设，公共领域投入不足，公共资源缺乏。③缺乏社会协同，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用。

针对上述政府公共职能缺位的问题，丁教授提出以下几点措施：1.加强和完善政府公共服务职能，必须加快更新政府管理观念，完善公共资源管理体制。(1) 完善政府公共服务功能，首先要完善公共财政体制框架。(2) 实现从传统社会管理到公共管理的转变。(3) 探索在公共领域使用各种手段有效配置公共资源。(4) 以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。(5) 促进公共资源资本化和社会化，使每个社会成员各尽其所。(6) 完善分配体制，动员社会各方资源，完善公共服务体系。2.加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制。(1)综合决策和执行机制: 政府和公众的参与确保决策的科学性和实施的有效性。（2）社会影响评估机制: 在政策制定程序上确保社会公平与公正。（2006年）

四、对政府公共服务职能提升路径的文献观点提炼与评价

1.李军鹏教授认为政府要做好公共服务职能，应首先实现“四化”：制度化、公共化、公正化和社会化。他认为公共服务应该成为一种体系，要从以经济建设为中心转向以公共服务为中心，公共服务应该做到平等减少歧视，最后要调动社会力量共同为公共事业服务。然后教育、社保、医疗、基础设施、科技服务水平作为公共服务职能的五大重点战略领域。

2.唐铁汉教授认为，公共服务无法满足日益增长的人民需求，这一矛盾让政府必须强化政府的公共服务职能。针对这一问题的解决，唐教授认为公共服务的指导思想和基本原则应该逐步强化，完善公共服务的体制，建立有特色的中国公共服务体系，解决就业问题是公共服务的首要问题，加大农村公共服务的建设力度。

3.沈荣华教授认为，人民不想在缴纳重负税的条件下想获得更优质的政府公共服务——这是当今政府无法回避的一大挑战。通过市场化改革，引入市场机制和力量；通过社会化改革，团结社会力量共同提高公共服务质量；强化政府公共服务职能，重点转向公共型事业上来。1）以公众为服务导向。（2）引入市场竞争机制。（3）营造政府与社会的协作机制。（4）推行绩效管理评估。（5）发展政府间协作。（6）强化政府责任。

4. 侯保疆教授认为，民营化下的中国也应该将政府的公共服务职能民营化，与唐铁汉和沈荣华教授的观点一样。其基本价值取向是在政府公共服务的提供中取消垄断，引入竞争和市场力量，改善并提高政府公共服务的品质与效能。政府应该明确在公共服务机制运行中应该担任的基本角色和具体角色。

5. 教授薄贵利认为，要完善政府的公共服务职能，首先要转变思想观念，将公共服务摆在重要的位置；其次，要以法律规范对公共服务职能的履行；然后制定明确的标准，加大公共服务的透明度；加大对公共服务的财政支持；与沈荣华观点一致，均要对公共服务建立一个完整的绩效管理体制，才能鞭策公共服务有效执行；与侯保疆观点一样，要引入市场竞争机制；最后的观点与李军鹏一样，要扩大公共服务的覆盖面，做到公平化。

6.杨国鹏教授在四个层面上——西方公共管理和政府改革的经验借鉴，公共服务型政府的概念、理念和价值取向，目标选择与背景动力以及政府规划和实践操作等提出了针对构建服务型政府的措施如下：（1）加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。（2）推进公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。（3）推进公共服务的技术创新，综合运用多种手段提供公共服务。

7. 曾志兰研究员认为，完善公共服务职能应该先建立“权力来自于人民服务于人民”的理念，与薄贵利教授的转变思想观念相似。政府应该将公共服务职能制度化，与李军鹏教授观点相似；团结社会组织，将公共服务多元化和建立政府绩效评估体制，与沈荣华教授的观点一致。

8. 教授丁元竹认为政府完善公共服务应做到1）加强和完善政府公共服务职能，必须加快更新政府管理观念，完善公共资源管理体制2）加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制。

五、对提升政府公共服务职能的路径总结

①完善公共服务的体制，建立有特色的中国公共服务体系。

②公共服务的指导思想和基本原则应该逐步强化，建立“权力来自于人民服务于人民”的理念。

③服务于教育、社保、医疗、基础设施、科技服务水平作为公共服务职能的五大重点战略领域，解决就业问题是公共服务的首要问题。

④通过市场化改革，引入市场机制和力量；通过社会化改革，团结社会力量共同提高公共服务质量。

各观点代表人物

薄贵利 杨国鹏 曾志兰 丁元竹 与其他观点相比的创

新的观点 立定法律规范公共服务职能，制定标准，只能加对公共服务的

重视 推进社会管理体制的创新、服务的创新和技术的创新 总结了五大难点，树立以人民为重的管理理念， 健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制

各观点代表人物

李军鹏 唐铁汉 沈荣华 侯保疆 与其他观点相比的创

新的观点

公共服务注重公平 可以团结社会力量 关注五大战略领域 将就业摆在首位，认识到公共服务认识的本质（矛盾），建立中国特色的公共服务 对矛盾有了新的定义，引入市场机制和力量，在政府间推行绩效管理 公共服务职能应该“民营化”和明确政府应该担任的角色。

⑤要以法律规范对公共服务职能的履行；然后制定明确的标准，加大公共服务的透明度。

⑥要对公共服务建立一个完整的绩效管理体制，才能鞭策公共服务有效执行。

⑦推进社会管理体制的创新、服务的创新和技术的创新

⑧加强和完善政府公共服务职能必须健全公共服务的决策机制和公共政策评估机制。

六、小结

提升政府公共服务职能，已经成为当今应该解决的首要事项。构建服务型政府对于加快转变政府职能、构建合理的政府体制具有重要的意义。而构建服务型政府的首要难题是应该完善政府的公共服务职能。只有这样做，才能加快政府转型，缓和社会矛盾，更好地建设和谐社会。完善政府的公共服务职能离不开理念的指导，离不开完善的体系制度，离不开人民的监督和政府自身的绩效考核，离不开一个相应的法律制度的约束，更加离不开整个社会（包括非政府组织、人民团体、企业、普通百姓）的支持力量。只有做好以上几点，政府才能有效地履行了自身的职责，为老百姓做足了应尽的义务。老百姓与政府才能达到和谐共荣的局面。