当代日本农村土地制度的变迁

ＸＵＥＢＡＯ２００７．１２．２０＊［收稿日期］２００７－１０－１０［作者简介］汪先平，女，安徽六安人，安徽财经大学政治学院副教授，博士。

主要研究农村土地制度及“三农”问题。

日本历史上的每次重大变革，都伴随着土地制度的深刻变迁。

第二次世界大战结束后，日本先后制定了《农地法》、《农促法》、《农振法》和《农地改良法》等一系列法律。

这四项基本土地法律制度以及与之相配套的单项法律制度，一并组成日本当代农村土地制度。

一、以保护耕作者地位为主题的制度１、第一次农地改革第二次世界大战结束后，日本就开始了土地改革。

１９４５年１１月，日本制定了《农地制度改革要纲》，但是，内阁会议对此有争论。

１２月，联军总司令部（简称ＧＨＱ）命令日本政府在１９４６年３月１５日之前提出农地改革方案，并对改革方案的主旨进行了规定。

即“第一，不在乡地主向耕种者转让土地所有权；第二，以公正的价格从地主那里购入农地；第三，佃农用与其收获相适应的年赋购入农地；第四，脱离佃农身份者，应受到合理的保护，以免其再次沦为佃农”。

［１］此后，修订的法案获得了通过，日本战后第一次农地改革开启了。

《改订农地调整法》的主要内容是：（１）在乡地主（包含居住于相邻市町村的地主）保有的土地面积限定在５町步（北海道为１２町步），其超过部分，以及不在乡地主的全部所有地由政府强制收买，并将其有偿地分配给农民；（２）土地的买卖和转让等事务由农会办理；（３）地租用货币支付；（４）都道府县及市町村都设立农地委员会，其委员通过选举产生。

［２］２、第二次农地改革由于美国不同意农地改革方案，对日理事会不得不继续研究日本土地改革问题。

１９４６年９月，日本政府制定了《自耕农创设特别法案》和《农地调整法改正法律案》。

第二次农地改革较之第一次改革有所不同。

（１）地主保有土地的面积由５町步减少到１町步，解放土地的面积占佃耕地总面积的８０％，即２００万町步。

（２）土地买卖必须由政府进行，个人不得擅自买卖。

（３）保有土地的单位由个人变成了家庭辈系，即不承认同一家庭中相同辈分的人对多份土地的所有权。

（４）限制了最高地租额，即水田为２５％，旱田为１５％；佃农拥有请求减少地租的权力。

农地改革方案实施后，全国耕地面积中的自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化。

“１９４５年是５４％对４６％，而到了１９５０年该比例是９０％对１０％。

从自耕农与佃耕农户数上看，自耕农户数由１９４５年的１７２．９万户上升到１９５０年的３８２．２万户，从数量上看，增加了１２％，在总农户数中所占的比例由３１％上升到６２％。

与此相反，佃耕农户数从２０％减少到７％，佃耕农户数则由２８％减少到５％。

”［３］日本战后农地改革，无论是从农地的面积，还是从农户数量上看，都清楚地展示了农地的耕者有其田和以自耕形态为主体制度构建取向。

二、以农地管理管制为中心的制度为了维护农地改革的积极成果，１９５２年，日本制定了《农地法》，该法的主要内容是农地的管制，目的是保护耕作农民的权利和确保优质农地用于农业。

第一，权利转移管制。

农地所有权转让、佃耕权或租赁的转让、重新设置等都需要知事审批，违规行为要处罚。

第二，转用管制。

“以耕作以外的使用为目的取得农地所有权、租赁权、场地使用权时，必须要有知事的批准，同时设置了对违法行为的处罚规定”。

［４］第三，限制佃耕地所有的规定。

离乡地主所有的全部耕地以及在乡地主所有的佃耕地超过规定面积的部分，只能由政府出面进行征收并出售给佃农，凡是符合限制条件的佃耕地都有政府进行征收。

这是对佃耕地的所有问题进行的管制和限制。

第四，调整租赁关系。

第五，政府征用未开垦地以及出售的规定。

《农地法》是日本农地制度的主体。

《农地法》先后经过六次修改，每次修改都对日本农业产生重大影响。

三、以农地开发整理为主旨的制度土地改良是日本农地制度的重要内容之一，其源于耕地整理。

为了配合农地改革，１９４９年，日本制定了《土地改良法》。

《土地改良法》的基本内容有：一是土地改良事业的参加主体。

把战前以所有者为中心的制度改变为以耕作者为中心的制度。

二是土地改良事业参加的资格。

土地改良区会员既是事业的受益人，也是事业费用的承担者。

这体现了农业人的权利和主体地位。

三是土地改良事业的种类。

如设置、管理和废除、更改农业用水排水设施及其他为保全和利用农用地所必须的设施，修建、建设农道，整理区划，开垦农用地，填海开垦或排水开垦，修复受灾当代日本农村土地制度的变迁汪先平（安徽财经大学国际政治学院，安徽蚌埠２３３０３０）［摘要］第二次世界大战结束后，日本先后制定了以保护耕作者地位为主题的《农地法》、以农地管理管制为中心的《农促法》、以农地开发整理为主旨的《农振法》和以促进农业综合发展为主导的《农地改良法》等一系列农村土地法律制度。

这些制度不仅促使了日本农地高效利用和农业经济快速发展；而且使战后日本社会经济迅速发展和社会顺利转型。

［关键词］日本；土地制度；变迁［中图分类号］Ｆ３３．１１［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７１－８０２Ｘ（２００７）０６－００６６－０２Ｎｏ．６２００７ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．３３Ｖｏｌ．６２００７年第６期第６卷（总第３３期）安徽电子信息职业技术学院学报ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＡＮＨＵＩＶＯＣＡＴＩＯＮＡＬＣＯＬＬＥＧＥＯＦＥＬＥＣＴＲＯＮＩＣＳ＆ＩＮＦＯＲＭＡＴＩＯＮＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ６６的农用地或设施，农业用地权利的交换合并，其他为了改良或保全农用地所需要的事业等。

四是土地改良事业的实施，除了参加事业资格者实施、土地改良区实施、市町村实施的事业外，还有都道府县营及国营的事业，以及根据事业规模、技术难度而实施的有系统的事业等。

《土地改良法》先后被修改了十一次，这是日本农地制度中修改次数最多的一部法律，也足以可见日本政府对土地改良事业的重视。

《土地改良法》是一项综合性的高水准的土地制度，是日本土地改良事业的基本制度框架，其和《农地法》一起构成日本农地制度的内核。

四、以促进农业综合发展为主导的制度１、农业结构改善制度随着经济发展和振兴，日本农业和其他行业之间，无论是生产力发展还是从业人员的收入水平和生活水平等方面都出现了差距；农业劳动力出现了剩余并向其他行业转移；国家农产品的消费结构也发生了变化。

１９６１年，日本制定了《农业基本法》。

一方面，实施了改善农业结构的广泛措施，如“扩大农业经营的规模；农地的集体化；引进家蓄经营；农业机械化及农地保有的合理化及农业经营的现代化”等措施；另一方面，以制定《农业基本法》为契机，修改了《农地法》及《农协法》（１９６２年）、实施了第一次改善农业结构事业（１９６１年）、创立了改善农林渔业经营结构资金融资制度（１９６３年）等。

《农业基本法》以及相关的政策都为改善农业结构、促进农业经济发展创造了条件。

１９６７年，农林水产部提出了“结构政策的基本方针”，该方针的目标是：“第一，改善农业的基础条件，实现高效益的农业经营，安定地向国民提供所需要的农产品；第二，在上述活动目标的基础上，实现农业从业人员获得与其他产业的从业人员相等或接近的收入水准，使能够享受到比较富裕的生活”。

［５］［７］政策的中心是维持和增加农业生产；政策的内容是有利于发展具有高生产效益的自立经营主体。

为了配合实施农林水产部的结构政策，再次修改了相关的法律。

２、农业用地区域设定与振兴制度日本于７０年代末制定了全国的土地利用划分制度，这就是１９６８年制定的《农振法》和《城市计划法》；１９７４年制定了《国土利用计划法》。

至此，日本国土利用综合规划制度初步建立。

《关于农业振兴地域的法律》（简称《农振法》）的立法意图，就是通过指定农业振兴地域或农用地域来确保农业用地并实现振兴该地域农业的目的。

市町村是制定农业振兴综合地域计划的主体。

“根据《农振法》的规定，以土地基础建设、农业现代化设施建设、农地保有合理化建设等改善农业结构的措施为中心，以振兴地区农业为目的的各项政策，必须在农用地区或农业振兴区域集中实施。

此外，以《农振法》的农业振兴地域建设计划为前提，为了改善市町村农业结构和推行地区农业政策，还制定了具体的预算”。

［６］这体现了日本农地制度系统化和与时俱进的调整战略，也是日本农地利用高效的缘由。

１９７５年，日本首次修改了《农振法》。

此次修改，一是增设了农用建设用地和市町村地域建设计划可以交换合并的规定，二是增设了增进农用地利用事业、特定使用权和农用地区域内开发行为的审批等新规定。

１９８４年《农振法》进行了第二次修改，扩充了交换合并制度，增加了农用设施区域协议及维持和运作农用用水排水设施的协议。

１９９９年《农振法》的第三次修改，增设了农用地区域的变更基准。

《农振法》的这次修改再次明确了保护农业用地的基本目的。

经过三次修改后的《农振法》的内容充实、结构完整、措施完备。

３、农业综合发展制度１９８０年，日本制定了《增进农用地利用法》。

较之于《农振法》，该法的新规定在于：（１）在区域范围划分上，克服了《农振法》中农用地区域的地域限制，而是把全国的土地作为农业利用的增进区域。

（２）在增进利用的内容上，扩展了以往促进权利转移这个单一的内容，将通过农用地权利人的团体活动，促进农用地的有效利用事业。

（３）在权利的转移范围上，超过了过去只对农用地使用权设定而把范围扩大到包括开发用地、混木林地以及设施用地在内的所有土地所有权的转移。

“这一制度的目的始于促进农地流转，但确终于广泛地促进农地的有效利用。

”［７］《农地法》倾向于管制，而《增进农用地利用法》鼓励农地流转，这样日本农地制度迎来了管制和促进流转这两种制度并存的新时代。

至于如何流转该法却没有指出具体的方向。

１９８９年，日本对《增进农用地利用法》进行了修正，增加了引进农业结构改善目标和扩大经营规模计划认证制度，从而为促进农地流转指明了方向。

１９９２年，农林水产部发表了《新食品农业农村政策的新方向》的报告，报告指出“今后农业结构经营对策的基本方向是，在农业结构上确定一种承担大部分农业经营、有效稳定的‘经营体＇，这种‘经营体＇应能够实现主要农业人与其他产业劳动者具有相同水平的年劳动时间，其主要从业人员具有与同地域其他产业从业人员相同水准的人均生活收入”。

［８］随后，《增进农用地利用法》又进行了大幅度的修改，并于１９９３年更名为《农业经营基础强化促进法》，简称《农促法》。

该法以“农业经营基础的强化”替代了“农用地的增进利用”，“农业经营”替代了“农用地”。

一方面，将农地的流转或增进利用的一切手段囊括其中并合成为系统的强化农业经营基础的措施；另一方面，确定都道府县和市町村的农业经营基础主体地位，实施主体是农地保有合理化法人、改善农业经营计划的市町村和接受认证后的农业人等，从而形成了由各级组织、各类农业人分工负责相互配合的组织结构。