论城市建设视角下保障性住房建设融资模式的完善与创新

论城市建设视角下保障性住房建设融资模式的完善与创新
【摘要】本文结合笔者多年工作经验及学习，分析了当前保障性住房建设几种主要融资模式，指出目前融资模式的不足；最后为完善保障性住房建设融资模式提出了几点建议，并探讨了几种有创新意义的保障性住房建设融资模式，以供有关单位进行参考。

【关健词】城市建设；保障性住房建设；融资模式；完善与创新
引言
随着我国保障性住房建设规模的不断增大，对于资金的需求也日益增多。

2010年全国住宅开发投资完成额为3.4万亿元，2011年近1.4万亿元的保障房建设投资，预计将达到全国住宅开发投资规模的三分之一左右。

中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，其余90%的资金需要通过各种途径配套解决。

如果地方配套的资金跟不上，将成为制约保障房建设的关键问题。

由于我国的保障性住房建设历史较短，建设经验不足，在建设过程中缺乏对金融工具的利用和创新，过度依赖政府政策性资金，导致在保障性住房建设中出现了融资问题。

应加强对保障性住房建设融资模式的研究，充分发挥政府和市场的比较优势，从而为我国的保障性住房建设扫除资金障碍，进一步推动保障性住房的建设。

1 当前保障性住房建设几种主要融资模式
1.1 财政拨款
我国现阶段融资方式方法都比较欠缺，使得财政性拨款在保障性住房中占有重要比重，即便在金融水平较高的深圳亦是如此。

数据显示，2008～2010 年深圳市财政拨款占保障性住房建设安排资金的比重分别达到36.27%、34.39%、21.28%（见表1）。

在其他地区，财政资金占保障性住房融资的比重可能更大，地方财政面临着巨大的资金压力。

1.2 土地出让金净收益
目前土地出让金净收益是我国廉租住房的重要资金来源。

据统计，2010 年全国国有土地有偿出让收入是29397 亿元，同比上年增长106.2%。

国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。

如果政府按照要求全部投入到位有近3000 亿元，这笔资金的投入会使保障性住房资金短缺的情况得到一定程度的缓解[1]。

但地方政府能否落实缺乏有力监督，深圳市财政委员会主任乔家华在深圳市第五届人大常委会第二次会议上披露，深圳市2010 年土地出让计划收入239.04 亿元，其中安排6.94 亿元用于保障性住房建设，不到土地出让金总额的3%。

1.3 住房公积金增值收益
2009 年住房和城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，要求将部分住房公积金结余资金贷款用于支持保障性住房建设。

近年来我国住房公积金增长较快，从理论角度分析，随着住房公积金归集额的逐年增长，增值收益也将随之扩大，而其中管理费用是应当严格控制的，贷款风险准备金也将随着管理制度的健全而逐步控制在较低水平，这样应该能够支持保障性住房建设的资金稳步增加。

以南京市为例，2010 年实现住房公积金增值收益4.21 亿元，按住房公积金管委会审议通过的分配方案，从增值收益中安排2.52 亿元作为住房公积金贷款风险准备金；安排1.29 亿元作为城市廉租住房建设补充资金[2]。

1.4 其他来源
目前，“社会保障”和“出租保障性住房及配套设施”的资金也被用于支持廉租房和公租房的建设。

但由于资金压力，我国社会救济福利费和抚恤支出的增长均较前几年缓慢，社会保障对于保障性住建设的支持力度不够。

随着存量房数量的增加，建设成本下降，当出租房屋及配套设施的收入超过保养、维护、维修等所需的支出时，出租房屋及配套设施对于保障房建设的支持力度会增加[3]。

2 目前保障性住房建设融资模式的不足
2.1 对国家财政收入依赖性过强
财政拨款、住房公积金及土地出让金本质上都属于国家财政收入。

保障性住房的福利性质决定了国家资金的支持在保障性住房建设中的重要地位。

但是对国家财政资金的过分依赖，更多地强调了政府的主导而不是市场的调节，在政府财政严重不足和地区经济实力不平衡的情势下，这种模式是非常脆弱的。

我们应该坚持政府在保障性住房建设融资中的主导地位，但是更应该改革僵硬的资金供给机制以减轻保障房建设给国家财政带来的巨大负担。

2.2 对地方政府激励程度低
目前，保障性住房建设任务通常是由中央制定总体规划，分配给地方执行。

地方政府在建设保障性住房上缺乏主动性和积极性。

我国目前对官员的考核指标中，GDP、财政收入等经济指标是硬任务，某些地方对领导干部的政绩考核中财政收入指标占到30%左右，但是加大保障性住房的建设往往会放缓GDP 和财税收入的增长。

第一，目前土地出让给地方政府带来很大财政收入，土地出让净收入占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右，保障性住房的建设不仅会使地方政府损失了土地出让收入，还须拿出资金对低收入家庭进行房租补贴，而且不能像商品房建设那样带来非常明显的GDP 的贡献。

第二，保障性住房的建设会在一定程度上拉低商品房的价格。

据估计，廉租
房的供给每增加5%，就会迫使商品房价下降3%～4%[4]，这又会对当地GDP 的增长造成不利影响。

同时土地出让价格与房价直接关联，房价的下降又会进一步影响土地出让价格。

保障性住房建设所带来的土地出让金减少和商品房价格下降这两种现象相互影响，制约着地方政府建设保障性住房的积极性。

2.3 资金供给存在不稳定性
众多的待保障人口，巨大的保障性住房建设规模和资金缺口，目前以政策性资金为主的融资模式存在着极大的不稳定性。

如果中央或地方财政吃紧，保障性住房的建设资金就可能被挤占。

以住房公积金增值收益为例，公积金扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后，余额用来补充保障性住房建设资金，如果贷款风险准备金和管理费用金额较大，那么用在城市保障性住房建设上的资金就会相应减少[5]。

2.4 房地产金融工具缺失
目前我国保障性住房资金大部分来源于财政资金，很少利用房地产信托、证券、开发性金融等工具，对于市场机制的利用也还十分有限，融资效率低下，激励效应不足。

更多地利用金融创新，将单一的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式，能够在一定程度上缓解目前保障性住房建设在融资环节上的困局。

3 完善保障性住房建设融资模式的建议
3.1 保证政府对保障性住房融资的强力支持
保障性住房准公共产品的性质决定了政府的支持对于保障性住房建设起重要作用。

政府应通过对保障性住房提供财政专项资金的方式加速保障性住房市场的发展和完善：一是对开发商建设的经济适用房进行一定的补贴以提高企业利润率；二是实物配租，即通过新建、收购和旧公房转化等途径直接向租户提供廉租房、公租房；三是租金补贴，对自己到市场上寻找廉租房、公租房房源的租户给予租金补贴支持；四是预留维修基金，保证保障性住房的日常维修[6]。

3.2 加强投融资平台建设
以政府组建的国有投融资平台为核心，为保障性住房的建设筹集资金，并负责保障性住房的融资、开发、建设、运营管理等。

政府和企业各自发挥比较优势，既保障了政府的强力支持和企业的规范化运作，又避免了政府直接负责的弊端，有利于减轻财政压力，提高融资效率。

我国已有部分城市开始使用这种融资模式：2009 年常州以公共住房建设投资发展有限公司为住房保障投融资平台，取得较好的效果。

2010 年南京市房地产管理局、国土资源局、交通集团和城建集团四家市级单位组成南京市保障住房建设发展有限公司，统一负责全市政策性住房建
设，整合保障房的规划、融资、建设、管理等多个环节。