社区微观组织建设与社会管理

社区：微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角张秀兰徐晓新2012-7-13 14:14:20 来源：《清华大学学报：哲学社会科学版》2012年1期【内容提要】随着我国人口大规模快速流动以及家庭、宗族等传统社会微观组织单元的削弱和单位体制的解体，社会管理须构建和强化新的微观组织单元来实现个体组织化。

社区作为国家与民众互动的基本界面，既有户籍人口和流动人口的多种社会政策需求，又有丰富的组织和人力资源可资利用，因此是创新社会管理首选的微观组织基础。

我们可以借鉴能促型国家的理念，激发社区、居民的潜能，通过社会政策的实施提高社区的组织化水平，从而以社区夯实社会管理之基。

在操作上，可考虑以支持家庭发展的社区社会福利递送为抓手，同时打造社区面向流动人口就业服务的平台，实现社会管理的上游干预。

【关键词】社区单位制人口流动社会管理社会福利近年来，我国经济和社会结构深刻变革，由此引发的各种利益冲突和社会矛盾日渐凸显。

以民生为重点的社会建设以及加强和创新社会管理被提升到空前的战略高度。

随着实践的深入，社会管理已成为国内政治学、社会学和公共管理等领域学术研究的热点。

有统计显示，社会管理相关的文献，1980-2003年仅312篇；2004-2009年则增至1 249篇，而2010年11月前就达1 157篇(陆学艺，2011)。

本文聚焦社会管理及其创新的微观组织基础，集中探讨为什么和如何以社区为基础实现对社会问题的“上游干预”，创新社会管理，建设和谐稳定而又充满活力的社会。

一、社会管理的微观基础是个体的组织化(一)社会管理概念溯源和核心内涵社会管理是一个源自苏联和东欧社会主义国家的概念。

国内最早见于1987年王思斌等翻译的《社会管理：某些理论与实践问题》。

①该书作者、前苏联管理学家奥马罗夫认为，“社会管理是管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务”，而这种影响的实现，“要从加工反映系统运动特征的信息的结果出发，要借助于对人们的活动的适当组织和协调”(1987：27)。

奥马罗夫将社会生活划分为经济、政治、社会(狭义的)和精神(思想)四大领域，相应地，社会管理是与经济、政治和精神管理并列的管理活动，其目的是克服社会各阶级之间在劳动和生活条件等方面的社会差异，实现社会一体化(1987：8-11)。

可见，社会管理在概念起源上强调执政党和国家政权为塑造社会秩序和消弭阶级差异而对社会进行干预。

当前国内的社会管理研究基本上可分为公共管理和社会政策两大视角。

公共管理视角的研究认为，社会管理是作为主导力量的党委和政府以及其他社会组织等管理主体，在法律、法规和政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程(魏礼群，2011：18；李培林，2011)；而社会政策视角的研究则认为，社会管理的核心是社会政策，是社会政策的执行行为和过程(王川兰，2011：43)。

而不同视角的研究对社会管理根本目标的认知是基本一致的，即维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，构建和谐稳定而又充满活力的社会。

综上，社会管理在宏观层面上体现为通过党和国家等管理主体对社会的有效干预来维护社会秩序，而在微观层面上，则主要体现为通过实施社会政策、递送社会福利满足人民需要，化解社会矛盾。

(二)社会管理的前提和基础是实现个体的组织化“社会管理，说到底是对人的管理和服务”(胡锦涛，2011)。

无论是实现国家对社会的管理，还是社会福利的递送，都必须依赖能抵达每个国民的微观组织作为中介和渠道。

因此，将个体组织起来的微观组织单元，就犹如通讯网络中从电信运营商机房接入用户家中的“最后一公里”(Last Mile)，直接决定了社会管理的成败。

②任何社会都是一个组织的社会，这差不多属于常识(周雪光，2003：6)；面对原子化的个人而要进行社会管理不可想象。

人是社会的动物，人类社会得以存续的基础，就是通过各种社会组织形成的联结机制构成社会共同体。

共同体的人们长期互动形成共有规范和价值，建立社会秩序，达致社会稳定。

而个体之间如缺乏相互联结的中间组织(intermediate group)，就会出现社会原子化(social atomization)，这不仅使个人缺少确定性、安全感和价值归属，还使整个社会陷入整合危机(田毅鹏、吕方，2010：68—73)。

另一方面，现代社会又有一股强大的力量推动人的原子化、个体化(波兰尼，2007：36；贝克，2011：第一章)。

因此，社会组织化是现代社会不衰的命题。

二、传统的社会管理微观组织基础正在被削弱甚至失能社会组织是多向度、多层级的，本文关注微观组织。

这不仅因为近百年特别是近30多年来，中国的微观社会组织处于失能、半失能状态，远不能适应社会管理的需要，还因为，不少论者虽然已经注意到这一问题，却苦于找不到解决这一问题的“抓手”。

有鉴于此，本文认为，社会管理的微观组织是社会管理之基，加强和创新社会管理，当务之急是建立和强化个体之间有效联结的微观组织单元，进而通过各种社会组织提供的联结机制，建立社会与国家的联系，使整个国家成为一个组织化和有凝聚力的共同体。

为此，我们将提出实现这一目标的政策路径。

(一)传统中国社会管理的微观组织：以家庭和宗族为中心尽管社会管理概念的诞生是晚近的事，但社会管理作为人类社会必不可少的一项管理活动由来已久；中国更具有重视以组织化来实现社会管理的悠久历史传统。

中国历代王朝的统治者都高度重视基层组织建设，将其作为社稷之基。

早在距今约3000年的西周时期，就在微观层面通过“井田制”建立起社会的基层组织(侯家驹，2008：71—92)。

到秦汉时期，中国建立了郡县行政制度和编户齐民制度。

郡县制度形塑了中央集权体系，而编户齐民则强化了对基层社会的组织和管理(万昌华、赵兴彬，2008：第一章)，中央王朝据以将全国人口置于自己的严密控制之下；同时，逐步建立起乡里和亭等行政性社会基层控制体系，使国家政权的力量向基层社会渗透(张金光，1997：22—39)。

乡、亭等组织奠定了传统中国基层组织的基础，尽管具体名称和结构屡经变迁，但作为国家政权力量深入社会的触角始终存在。

基于“皇权不下县”③的传统，在乡亭等基层的行政或半行政组织之下，传统中国实现个体组织化更重要的微观组织是家庭和宗族(家族)。

千百年来，家庭在传统中国社会中扮演着最为基本的社会组织单元的角色，并进而以父系血缘为纽带形成了宗族。

宗族利用祠堂、家谱、族规族训等力量，发挥着组织族内力量、协调纠纷、弘扬习俗以及维护治安等作用。

国家除借助伦理规范外，还通过立法强化家庭和宗族作为社会组织的作用。

例如，历朝的刑法中设有族刑缘坐之法(即“株连”)，而在行政法中的考试和官员任命也要考虑家庭和家族成员。

④同时，国家赋税和徭役的征收，均以家庭而非个人作为基本单位。

如此种种，使家庭成为最基本的微观社会组织和控制单元，在此基础上，由家长制、族权、绅权进而到代表皇权的国家政权，构成了中国社会的权力体系，也形成了自上而下和自下而上互动的社会管理链条。

(二)计划经济时代中国社会管理的微观组织：以单位为中心1949年新中国成立后，中国以苏联模式为基础建立起高度集中的计划经济体制，并仿效苏联模式，逐步构建和强化了“国家—单位—个人”的纵向联结控制机制(田毅鹏、吕方，2009：17)，形成了中国特色的单位制度。

⑤在城市，这些单位在功能上具有合一性，兼具政治、社会和自身专业分工等多种功能，个人依赖于家长式的单位，而单位则依赖于国家(路风，1989：71—88)。

国家通过利益机制和强制机制，使单位成为国家管理社会的桥梁和纽带(武中哲，2004：151)，单位既是国家实现社会整合的中介机构(李汉林，1993：23)，又是将职员分散的社会利益有效集结、组合并传输给国家的“社会机制”(张静，2001)，成为国家社会管理和大众动员能力的微观组织基础。

而农村的人民公社，则是城市单位制的农村版。

这样，依托城市中的单位制和农村人民公社的强大纵向社会整合能力，中国迅速提高了社会的组织化水平。

在单位制形成的同时，国家在城市逐步建立了城市街道办事处和居民委员会(以下简称居委会)。

到1954年，随着《街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》颁布，我国初步形成了以市、市辖区、街道办事处和居委会为主体的城市管理体制架构，但街道和居委会的管理对象主要是无正式工作单位的居民。

而后，单位制进一步膨胀，街居制则严重萎缩。

因此，相对于单位而言，街居处于辅助地位。

⑥(三)单位制瓦解与家庭进一步削弱随着改革开放以来中国经济和社会的大转型，构成中国社会管理基础架构的单位制正逐渐失去效力，单位制逐渐解体，个人对工作单位的依附关系大大减弱(田毅鹏、吕方，2009：18—20)，越来越多的“单位人”开始脱离单位控制，成为“社会人”(李路路，2004：10—16)，城市已进入“后单位时代”。

在农村，作为准单位的人民公社体制，已随着家庭联产承包责任制的建立而瓦解。

随着单位对其成员控制能力的下降以及传统单位组织控制的社会成员范围的大幅缩小，国家通过单位体制管理社会的能力大大降低。

特别是在国家机关、事业单位和国有企业之外，单位作为社会微观组织单元的作用已今非昔比。

⑦另一方面，家庭作为传统中国的微观社会组织单元，其实现个体组织化和递送社会福利的能力也已经大幅削弱。

首先，百年来，中国家庭在经历了20世纪之初指向家庭制度的文化批判和1949-1976年间指向家庭情感的政治运动之后，近30年来，又有指向关爱与责任这一家庭核心价值的经济理性的入侵，风强雨骤，造成中国家庭能力急剧下降，如家庭规模减小、稳定性下降以及核心价值被侵蚀等(孟宪范，2008：133—160)。

其次，人口大规模快速流动以及“有流动、少迁徙”的人口流动模式，破坏了家庭的代际合作以及中国家庭素有的伦理和教化功能。

第六次人口普查数据显示，截至2010年底，我国流动人口已高达2.21亿(马建堂，2011)。

受户籍等因素限制，2亿多流动人口在养老、入学、入托、升学等方面始终难以平等地享受到流入地的公共服务；而在流出地，制度因素造成流动人口难以实现家庭迁移，更难实现那些负有赡养义务的延伸式家庭的迁移。

这造成在青壮年劳动力大规模流向城市的同时，儿童、妇女和老人依然留在农村。

家庭成员空间的阻隔，不仅使青壮年劳动力成为城市中原子化的个体，增加了社会治安和刑事犯罪的风险，还破坏了乡土中国大家庭(extended family)的代际合作以及家庭对儿童的教化功能，日渐凸显的新生代农民工犯罪问题已暴露了家庭能力下降的严重后果。

可见，随着改革开放以来的经济和社会转型，传统中国以及计划经济时代中国赖以实现个体组织化的社会管理微观基础已被削弱和破坏。