浅析将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围
关于抽象行政行为的可诉性分析
程 ．将 有 损 于 我 国 的法 制 形 象 与 声誉 。并 最 终 影 响 经 济 的快
速 、 定 发 展 。 口 稳
力 机 关 或 上 级行 政 机 关 撤 销 或 改 变 该抽 象 行 政 行 为 ．而 个 别 对 象 以 单独 的诉 讼 方 式 是 难 以 从 根 本上 解 决 大 多 数对 象 合法 权 益受 侵犯 的 问题 。② 而 如 今 。 政 法 律 制 度 事 实上 使 抽 象 行 政行 为获 得 了“ 行 司
法 审 查 原 则 、 准 ； 调 司 法 审 查 过 程 中 要 讲 究 证 据 的理 念 ， 标 强
同 时 ， 应 给对 方 以 反 驳证 据 的 机 会 ； ６ 也 （ ）所 有 不 透 明 、 公 不
查 。 ” ｌ 条具 体 列 举 和 概 括 了人 民法 院可 以对 具 体 行政 行 在 １ 为 是 否 合法 进行 审查 的受 案 范 围 。 １ 第 ２条第 二 款 又 规 定人 民 法 院 对 于行 政法 规 、 章 或 者行 政 机 关 制 定 、 布 的具 有 普 遍 规 发 约束力的决定、 令无权受理。 命 通 常认 为 《 政 诉 讼 法 》 抽 象 行 政行 为排 除 在 受 案 范 围 行 将 之 外 的 主要 原 因有 ： 第 一 、 照 宪 法 和 有关 组 织 法 的 规 定 ． 宜 再 授予 人 民法 依 不 院对抽象行政行 为审查 、 确认 并 加 以撤 销 、 变 的 权 力 ， 不 改 故 能 受 理 对行 政机 关 抽 象 行 政 行 为 提 起 的诉 讼 。 第 二 、 行政 机 关 的抽 象 行 政 行 为是 针 对 较 大 范 围 和 较 广 泛 的对 象实 施 的 ， 如果 它符 合 绝 大 多 数 人 的 利益 ， 表 明该 抽 则 象 行 政 行 为 是正 确 的 ， 别人 的利 益 应 当 服 从 多数 人 的利 益 ； 个
关于行政诉讼法律适用制度修改的思考
人 民 法 院在 审 查 具 体 行 政行 为 的合 法 性 时 ，
因 为行 政诉 讼 法 律适 用 具 有 的第 － ｚ ， －０ 性 必然 遇 到 以何 种 标 准审查 具 体行 政 行为 的 问题 ：是 以行 政机 关 所 依据 的规范 为标 准 呢 ， 还是 以法 院所 依 据 的规范 为 最终标 准 呢？ 国外 的行政 诉讼 法律 适 用 的实 践表 明 ， 律 适 用 以法 院所依 据 的规范 为 法 最终 标 准 。 例 如 ， 英 国和美 国 ， 在 无论 是 根据 司
一
讼有 法 典 性法 律 ， 补充 刑 法典 或 民法法 典性 法 而 律 的其 他 规定 主 要 由单 行 法律 ， 些情 况 下 由法 某 规组 成 ；第 二 ， 事诉 讼 、 事 诉 讼 的法 律 适 用 民 刑
一
般 来 说 是法 院或 者 司法 机关 的职权 行 为 ， 即 亦 民事 诉 讼 和 刑 事 诉 讼 的 性 质 都 是 司 法 法 ，因此 民
关于行政诉讼法律适用制度修改的思考
刘 莘
（ 中国政 法大学 法学院，北京 １０ ８ ０ ０ ８）
摘
要 ：因行政诉讼 法律 适用 自身有其特殊 性， 我国宪政体 制 内对其效力 问题 的理解形成 了困境。跳 在
出困境 ， 首先 应 当明确在我 国现行 宪法的规 范下 ， 将抽象行政行 为纳入行政诉讼 受案范围是不合适 的。本文
时大 家 尚未 充分 注 意 的问题 一 下子 放 到 了一个 醒 目 的 位 置 。由 于 是 前 所 未 有 的 新 规 定 ， 务 部 门 实 与 学 界 此 后 热 议 了数 年 。 几 年 的 实 践 和 理 论 探 十 索 ， 政诉讼 法 修改 之 时 ， 当对此 有一 个 梳理 。 行 应
抽象行政行为的可诉性分析
法院不 予受理 的事项 ， 学界 一直存 在 争议 。从 权 利保 护 与权 力制 约这 基 本 原 则 出 发 ， 们 应 当 依 照 抽 象行 政 行 为 问 题 本 身 的 性 质 ， 其 可 我 对
一
诉性进行 具体 分析 ， 在此 基础上 对立 法进行 相应 的完善 。 并 【 键 词 】 象 行 政 行 为 ， 诉 性 ， 善 关 抽 可 完
抽 象 行 政 行 为 的 可 诉 性 分 析
高 扬
（ 南京 信 息工 程 大 学公 共 管 理 学 院 ２ ０ ４ ） １ ０ ４
【 摘 要】 着时代 的发 展 ， 论研 究的深 入 ， 于我 国《 随 理 对 行政 诉讼 法》 第
ｌ 及 《 诉 解 释 》 ３条 当 中规 定 的 抽 象 行 政 行 为 是 否 应 当 列入 人 民 ２条 行 第
二 、 诉 性 分 析 可 行 政诉 讼 的根本任 务 应 当是 权 利保 护 ， 因此 ， 权 利 保 护 角度 而 从 言 ， 果抽象 行政 行为 不可 诉 ， 能通 过 起 诉 由该 抽 象 行 政 行 为 引起 如 只
应 该 以具体 行政 行 为论 。另外 ， 国加人 ＷＴ 我 Ｏ后 ， 贸组 织 的政 策 审 世 议 机制 和争 端解 决 机制 要求 我 们 必 须把 抽 象 行政 行 为 的 可诉 性 问 题 提 上议 事 日程 。因为 ， 不如 此就 会造 成对 中 国人 给 予“ 民待遇 ” 对 国 而 外 国人 给予 “ 国 民待遇” 超 的情 况 。 实 现权 利保 护 的最基 本 、 重要 的手 段应 当是 权力 制约 。从 权 力 最 制约 的角度 来 看 ， 行政 机 关 是执 法 机 关 ， 其在 职 权 范 围 内制 定 规 范 性 法 律文 件 的行 为 ， 从某 种程 度上 并不 能完 全等 同 于立 法机 关 的立 法 活 动 ， 毕竟 只是规 治社 会管 理 的某些 方 面 、 些 层次 ， 本身 就是 再 具 它 某 这 体 不过 的事 情 。而 司法实 践 中对 于不 合 法 的抽 象 行 政行 为 主 要 是 通 过对依 据该 抽 象行政 行 为所 实 施 的 具体 行 政 行 为予 以撤 销来 间 接 否 定， 使该 抽象 行政 行为 实 质上 归 于 无效 ， 者 法 院 通过 审理 行 政 诉 讼 或 案 件作 出行 政判 决 时是 的监 督 。问题 是 ， 果不合 法 的抽象 行 政行 为 本身 不 能被 规 制 如 的话 ， 不能 够从 源头 上 遏 制其 所 带 来 的普 遍 性 的 负 面影 响 ， 且 也 就 而 于 理不 通 ， 然会 削弱 司法 审查 的实 效 ， 得 司法 权 处于 尴 尬 的地位 。 必 使 判 断作 为具 体行 政行 为 的依 据 的 抽 象行 政 行 为 的合 法 性是 判 断 该 具 体 行政 行为 合法 性 的必然 前提 ， 否则 ， 法官 将无 法 审 理裁 判 ， 这是 行 政 诉 讼 的必然 运行 规律 ， 也是 维护 国家 法制 统一 的必 然要 求 。 本 着权 利保 护与权 力 制约 的原 则 ， 将抽 象行 政 行为 纳入 司法 审查 的范 围是各 国普 遍 的作 法 ， 论 大 陆法 系 国家 还 是英 美 法 系 国家 ， 无 均
抽象行政行为的可诉性研究
法学论 坛
抽象行政行为的可诉性法学法硕 ， 南 郑州 ４ ００ ） 河 ５ ０ １ 中图分类号 ： ２ ． Ｄ９０４文献标识码 ： Ａ
摘要 ： 依照我国现行行政诉讼 法的规定， 除提起 行政诉讼 时要求附带审查之 外， 相对人 不得对抽 象行政行为提起行政诉讼 。 抽象行政行 为 审查监督体制的缺陷要 求将抽 象行政行为列入行政诉讼 的受案 范围。将抽 象行政行 为即行政规 范性文件纳入司法机 关的审查范围， 已成为 业 学界有关行政诉讼法修 改的共识 。 关键词： 抽象行政 行为； 行政诉讼； 受案范围； 可诉性
中国的抽 象行政行为的特点 （ ） 一 制定主体和效力的多层级 陛 根据宪法的规定， 中国的行政 系统包括了作为最高国家行 政机关 的国务院、 国务院各部门 、 方各级人 民政府及其职 能 地 部门。 这些行政机关都 有一定的制定规范性文件 的权力 。 根据 制定机 关的不同 ， 抽象行政行 为主要 分为以下几个层级 ： 一是 行政法规。 根据宪法第 ８ 条 的规定， ９ 国务院享有制定行政法规 的权力。根据《 立法法 》 ５ 第 ６条的规定， 行政法规可以就下列 事项作出规定：为执行法律 的规定 需要 制定行政 法规 的事项 ； 宪法第 ８ ９条规定的国务院行政管理职权的事项 。 行政法规条 文本身需要进一步明确界 限或 者作 出补充规定 的 ，由国务院 解释 。 行政法规 的解释与行政法规具 有同等效力。 行政法规的 效力低于法律 ， 高于规章 。二是规章。规章根据制定 主体 的不 同， 为部 门规 章和地方政府规 章。前者是国务院各部 、 分 委员 会、 中国人民银行 、 审计署和具有行政管理职能的直属机 构， 根 据法律和 国务院的行政法规 、 决定 、 命令 ， 本部 １ 的权限范 在 ． ］ 围内制定的规章； 后者是省 、 自治区 、 直辖市和较大 的市 的人民 政府 ， 可以根据法律 、 行政法规和本省 、 自治区 、 直辖市的地方 性法规， 的规章 。规 章的效 力低于行政法规 ， 制定 高于规章以 下规范性文件。 三是规章以下规范性 文件 。 规章以下规范性文 件是指各级行政机关针对 不特定对象发布的具有普遍约束力， 能够 反复适用的， 效力低于规 章的规范性文件。主要包括 ： 国务 院部 门以及省 、 、 治 区和较大 的市的人民政府或其主管部 市 自 门对于具体应 用法律 、 法规 或规章作出 的解释 ； 县级以上人民 政府及其 主管部 门制定发布 的具 有普遍约束力 的决定 、命令 或其他规范性 文件 。由于上述抽 象行政行 为具 有不 同的法律 效 力和不 同层级， 法院在行政 审判 活动 中作了区别对 待。
关于行政诉讼法的论文
关于行政诉讼法的论文篇一：行政诉讼论文关于我国出租车行业管制模式的思考摘要：出租车常被比喻为一个城市的名片，这一行业的发展在一定程度上反映了一个城市的文明程度。
出租车行业的管制在世界范围内普遍存在，我国采取的主要管制方式是数量管制。
然而近些年来这一行业出现的各种问题表明，数量管制已经不适合我国当前出租车行业的发展节奏，我国亟须改变管制思路，取消数量管制，改为从服务质量和安全标准上抬高门槛，取消出租车公司，在各地成立介于政府和出租车司机之间的自律性中间组织——出租车行业协会，完善《行政许可法》的相关规定，以市场调节为主，政府管制为辅，逐步解决这一行业的各种问题，从而使我国的出租车行业得到更好的发展。
关键词：出租车数量管制行政许可行业协会引言经济学中，管制，是指政府根据一定的法规对于市场活动所做的限制或制约，如政府为控制企业价格、销售和生产决策而采取的各种行动，这构成了政府对价格、市场进入等的管制①。
因此，管制属于政府对市场活动的具体干预。
数量管制，通常表现为管制当局采取直接或间接的手段，刚性或有弹性地限制出租车的总量。
数量管制属于营业许可制度，被形象的称为获得“牌照”，牌照通常是“同牌同权”的，一个经营者拥有牌照的数量等于其有权营运出租车的数量。
我国政府对出租车行业的监管主要采取的是数量管制，通过设置行业特许经营权来控制整个出租车市场的运营。
本文将就我国出租车行业发展现状、存在的问题，结合国外的经验，谈谈我国政府对于出租车行业的管制模式应当作出何种改革。
一、我国出租车行业数量管制的由来我国的出租车行业诞生于改革开放之前，但那时的出租车数量不多，而且是奢侈品，主要用于接待外宾、为社会名流服务。
改革开放之后，随着市场经济的发展，出租车这一行业开始蓬勃发展，人们开始越来越多的选择出租车作为日常出行方式。
这个时候的出租车司机，只要有车，只要会开，就可以花钱从政府那里买来出租车经营牌照，从而进行合法正规运营。
抽象行政行为不宜纳入行政诉讼受案范围
的人 民政府所在地的市 、 经济特 区所在地的市和 经 国务 院批 准 的较 大 的市 的人 民政府制 定 的地方
政 府 规章 ， 也包 括 各 级 人 民政 府 及 其 工 作 部 门发
布 的具有普 遍 约束力 的决定 、 命令 等规 范性 文件 。 抽 象 行政行 为 是行政 机 关作 出具 体行政 行 为的依 据 ， 政机 关针 对特 定事 件作 出具 体处 理决定 ， 行 应
我国《 行政诉讼法》 １９ 自 ９０年 １ 月 １日实施 Ｏ 以来 ， 已经 十几 年 了 ， 随着 该 法 的实 施 ， 不 足 和 其 缺陷逐渐显现出来 《 行政诉讼 法》 的修改 ， 也就 成 了近年来 我 国法 学理论 界 和实务 界讨 论 的热点 问题。在讨论 中， 有学者们提 出应将抽象行政行 为纳入行政诉讼受案范 围， 赋予公 民等相对人诉 权 ， 民、 公 法人 等行政 相对 人 在一定 条件 下可 以起
权” ——抽象行政行为 的可诉性研究》 载《 ， 湘潭 师范学 院学报 （ 社会科学版 ）２０ ｝０４年第 １ 。 期
８ ７
换言之 ， 就是 当公 民 、 法人 等相对 人和行 政机关 之
而 不 在 于 保 护公 民 、 人 等 相 对 人 的 自身权 益 。 法 因此 ， 我 国 ， 以保 护个 人权 益 为 出发 点 ， 象 在 不 抽 审查 行政机 关 的规 范性 文件 的权力显 然不 属于人 民法 院 ， 而属 于 国家 权 力机 关 和 上 级 国家 行政 机
、
不 依 附于具 体案 件 。 象地 审 查抽 象行政 抽
行为 不是 法院 的职 能
抽 象行 政行 为是 指行 政机 关针 对不 特定 对象
收稿 日期 ：０ ９— ９— ８ ２ ０ ０ １
行政诉讼的受案范围
行政诉讼的受案范围行政诉讼的受案范围，是指行政机关执法行为能够接受法院诉讼监督的范围，也是原告能够起诉行政机关的范围和法院能够审查的范围。
我国行政诉讼的受案范围，是在《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)规定基础上确定的。
我国行政诉讼实行的是有限的诉讼范围，并不是所有的行政行为都能够由法院来监督审查。
根据《行政诉讼法》和《若干问题的解释》的规定，我国行政诉讼受案范围主要从两个方面来划定。
第一，从肯定方面规定了具有哪些特点的行政行为属于行政诉讼的受案范围。
也就是说，行政机关的执法行为只要具备了这些法定的特点，就属于原告可以起诉和法院可以受理的行政诉讼案件。
这些法定的标准或特点主要有：其一，须是行政主体执行职务过程中的行为，与履行公务有关。
如果不是行政主体而是其他非行政主体的行为，如协会、事业单位自主行为、公务员的个人行为等，不属于行政诉讼的受案范围;即使是行政主体的行为，如果与执行公务无关，也不属于行政诉讼的受案范围，如行政机关购买物品等民事行为。
执行职务的行为，包括两大类，一类是职权行为，如处罚决定、强制措施等;另外一类就是与执行职务有关的事实行为，如在执行职务过程中的殴打行为，对被扣押药品的使用行为，检测化验行为，强行进入房屋的行为等。
其二，须是具体行政行为而不是抽象行政行为。
所谓具体行政行为，是指针对特定对象做出或采取的行政行为，如果行政机关针对不特定对象做出行政行为，则是抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
例如，有关药品生产企业必须达到GMP标准的通知或规定，虽然与企业有关，也是执行职务的行为，但因为是针对不特定对象发布的，是抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。
其三，须是涉及或影响公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，即具有涉权性。
行政机关的行为如果不涉及到个人权利，就不在行政诉讼管辖范围内，如下级机关与上级行政机关之间的职权划分，一个机关与其他机关之间的权限冲突、职能交叉等。
论抽象行政行为的法律责任——对我国抽象行政行为司法审查的思考
2006.12论抽象行政行为的法律责任——对我国抽象行政行为司法审查的思考□秦昆（中南财经政法大学法学院湖北武汉430060）摘要在建设社会主义法治国家的进程中，行政法治极为重要，而其中一个关键是实现司法对抽象行政行为的有效监督。
将抽象行政行为纳入司法审查范围之中，对于完善行政诉讼制度有积极意义。
本文试从我国现行对抽象行政行为的法律监督体制基础上分析，并提出对抽象行政行为司法审查的些许构想。
关键词抽象行政行为司法审查行政法治中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2006)12-208-02随着国民经济和民主法治建设的全面发展，抽象行政行为在政府进行行政管理过程中的作用日益突出，其合法性的有效监督也是行政法治必须解决的一个关键性问题。
将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围是我国行政诉讼制度发展的必然趋势，它是维护法制统一的需要，也符合诉讼经济的原则，可以更大范围的保护相对人的合法权益。
所谓抽象行政行为，是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。
它是指国家行政机关针对不特定主体实施的，能反复适用的具有普遍约束力的行为规则的行为。
①在法国行政法学上它被称为规则行为，在我国行政法学上也有“行政规范创制行为”一说。
②其范围包括行政立法行为和制定其他一般规范性文件的行为。
其中制定其他一般规范性文件的行为主要是指行政机关制定行政措施，发布决定和命令的行为。
上至国务院，下至乡政府，地方各级行政机关都有权根据宪法和组织法的规定实施抽象行政行为。
抽象行政行为具有单方性，依据性，普遍约束性和反复适用性等特征。
依据我国行政法第二条和第十二条的规定，公民，法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员，法律法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第十二条第二款有明确人民法院不受理公民，法人或者其他组织对行政法规，规章或者行政机关制定，发布的具有普遍约束力的决定，命令提起的诉讼。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
浅析将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围
[摘要]本文从抽象行政行为监督机制的现状入手,列举了外国对抽象行政行为诉讼制度的有关规定,说明了抽象行政行为纳入行政诉讼必要性,论证了将抽象行政行为纳入受案范围的可能性,并对将抽象行政行为纳入行政诉讼提出立法建议。
[关键词]抽象行政行为;行政诉讼;立法建议
抽象行政行为是行政机关制定和发布普遍性行政规范的行为,是行政机关以不特定的人或事为对象制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。
抽象行政行为包含两个方面:从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事,制定具有普遍约束力的行为规则的行为;从静态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事,制定的具有普遍约束力的行为规则,包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的行政规范性文件。
一、抽象行政行为监督机制的现状
(一)行政监督机制。
也称为自我监督机制。
依照宪法和法律的规定,行政机关上、下级之间是领导与被领导、监督与被监督的关系,上级行政机关享有对下级行政机关行政行为的监督权。
国务院有权改变或撤销不适当的部委规章和地方政府的规章、命令、指示和决定;地方各级政府有权改变或者撤销所属各部门和下级政府的不适当的规章、决定和命令。
这种机制主要体现在行政机关内部自上而下的监督。
监督的方式可分为二种:一种是备案审查。
即下级的行政机关制定的规范性文件要经过上级行政机关的备案审查。
另一种是定期或不定期的清理。
上级行政机关有权改变或撤销下级行政机关制定的违反上位法的规范性文件。
(二)宪法监督机制。
宪法规定,全国人大及其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的法规、规章、决定和命令;地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。
但这种机制的可操作性不强,很难达到预期效果。
主要原因如下:人大是权力机关和立法机关,人大常委会是为保障人大日常运转的常设机关,在人大闭会期间行驶大部分的人大职能。
对抽象行政行为的合法性、合宪性审查是一种司法审查,按照权力分工的宪政理论,这种审查应是司法机关的职能,所以由权力机关对抽象行政行为进行审查很难达到监督效果。
(三)司法的有限监督机制。
目前我国法院对抽象行政行为的适用分为以下几种:
1.对行政法规的适用:《行政诉讼法》第52条规定,法院审理行政案件,以法律、行政法规和地方性法规为依据。
据此,作为抽象行为的行政法规是法院审理行政案件的依据。
同时《立法法》第90条和第91条规定,法院如果认为行政法规违
反宪法或者违反法律,有权向全国人大常委会提出审查意见或者建议。
可见,“依据”是指法院对行政法规的合宪性和合法性有提出疑问的权力,但无直接审查的权力。
2.对规章的适用。
《行政诉讼法》第53条规定,法院审理行政案件参照规章。
“参照”指对符合法律、行政法规规定的规章,法院要参照审理。
对不符合或者不完全符合法律、行政法规原则的规章,法院可以灵活处理。
3.对地方政府规章与部门规章不一致时的适用。
《行政诉讼法》第53条第2款规定,法院认为地方政府规章与国务院部委规章之间不一致的,国务院部委规章之间不一致的,由最高人民法院报请国务院作出解释或者裁决。
即:法院在审理案件时,遇到两个规章之间不一致,有权提出是否合法的疑问,但不能对它们的合法性进行审查,只能报请最高院由其报请国务院进行解释或裁决。
这一制度实际上将司法监督回归为行政监督。
4.对规章以外和规章以下的规范性文件的适用。
法律未明确规定但可依据《行政诉讼法》的司法解释可以认为,法院在审理案件时对国务院行政法规以外的规范性文件无权进行审查;对规章以外和规章以下的规范性文件有权进行审查,若合法则适用,违法则法院不予以适用。
二、外国对抽象行政行为诉讼制度的有关规定
从外国的立法和司法实践来看,在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家,通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外,而对于抽象行政行为,从“有权利就有救济”的行政法原则出发,大多数国家将其纳入诉讼范围之中。
美国从三权分立的根本原则出发,行政机关的一切行为都在司法审查范围之内,而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。
其法律规定行政规章的效力必须符合两个条件即制定规章的行为不得越权和行为合理性。
同时美国法律也规定了对行政行为司法审查的排除情况,一是法律规定不予司法审查的行为。
二是行政机关的自由裁量行为。
在英国,对于一切行政行为只要其超越了法律规定的权限,法院就可以行使审查权。
法官在对行政行为进行司法审查时除不能否定议会法,只能通过解释议会法去控制行政权外,可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念,对议会授权法进行广泛的解释,甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的立法意图。
在德国,抽象行政行为作为行政行为的一种,并未排除在行政受案范围之外,只规定公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为以及涉及政治利益、文化利益、宗教利益等方面的行为,不得提起行政诉讼。
根据德国法律的规定抽象行政行为的审查有两种形式,一是宪法法院,称为直接审查;二是行政法院,也称间接审查。
在法国,行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定,根据有关判例,一般有私
法行为、立法行为、国家行为、政治行为,例如解散议会,提出法律案等;司法审判保留事项,例如政运输问题,社会保障问题等排除在行政诉讼之外,而未将抽象行政行为排除,相反,法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼,以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
由此可见,在行政诉讼的受案范围,将抽象行政行为纳入司法审查范围之内,是国外较为普遍的立法现状,也是行政诉讼法的发展趋势。
三、抽象行政行为纳入行政诉讼必要性
(一)由权力的本质所决定
从本质上说,权力具有天然的扩张性,它一直要扩张到有界限或遇到阻力的地方才会停止。
因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。
有学者认为,防止公权力滥用要用法治手段来制约权力,并体现在“立法明示、司法校正、宪法审查”三个层面。
后两个层面即说明了用司法权对行政权进行监督,而这种监督不应该有是否是抽象行政行为与具体行政行为之分,而是将所有行政行为都纳入司法监督的框架下,除非法律有特别的规定。
用权力监督权力是最好的监督方式,权力制衡也是实现建立社会主义政治文明的要求。
(二)保障公民权利的需求
国家权力有国家强制力进行保障,而公民权利虽然有一定的权利,但并没有强制力保障,并容易被架空受到损害。
因此要对国家权力的运行进行一定的限制,而司法救济是和平时期对权利进行救济的最后一道保障。
当行政机关制定的行政法规、规章等文件超越立法目的和法治精神应宣布为无效,这种无效的行为被宣布之前应接受司法校正和宪法审查,这些由司法机关来行使。
(三)经济角度的考虑
从市场的角度来说,政治领域也是市场领域的一部分。
既然是市场,权力自然也是一种稀缺性资源。
如果针对行政机关依据同一个抽象行政行为作出的多个具体行政行为而引发的多次诉讼,就是一种不经济行为,是一种对国家权力资源的浪费。
(四)是社会主义法治建设的组成部分
“法治的实体价值,就在于在一种社会组织结构中,通过法律的形式,以保障人的自由或人权为根本依归,确定权力的合理定位,自由的合理界限和范围以及权利和义务的合理关系”。
由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督,其他监督机制又跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。
这些行为破坏了我国法制、政令的统一,干扰了执法,为扭转这种现状,促使行政机关依法行政,就必须加强对抽象行政行为的有效监督。