浅议抽象行政行为救济

学年论文 院 系： 法学院 专 业： 法学 班 级： 12法学2班 学 号： 12250701234 姓 名： 唐碧清 指导教师： 梁桂青 提交日期： 2014年12月10日

广财经大学教务处 制 姓名 唐碧清 学年论文成绩 评语：

指导教师（签名） 年 月 日

说明：指导教师评分后，学年论文交院（系）办公室保存。 浅议抽象行政行为的救济 目 录 一、 抽象行政行为概述 ......................................... 1 （一） 抽象行政行为的含义 ...................................................................... 1 （二） 抽象行政行为的特点 ...................................................................... 1 二、 抽象行政行为与相对人权益损害 ............................. 2 三、 我国抽象行政行为救济及其在实践中面临的困境 ............... 3 （一） 我国现行抽象行政行为救济的法律制度 ...................................... 3 （二） 我国抽象行政行为救济在实践中面临的困境.............................. 4 四、 建议 ..................................................... 5 （一） 制定抽象行政行为的事前规范 ...................................................... 5 （二） 将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围 ...................................... 5 （三） 尝试将对抽象行政行为的监督与公益诉讼相结合 ..................... 5 （四） 将听证制度引入抽象行政行为的审查监督当中 ......................... 5 （五） 加强权力机关对抽象行政行为的监督 .......................................... 6 （六） 放宽行政相对人的复议权限 .......................................................... 6 参考文献 ...................................................... 7 1

中文摘要：抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，具有对象不特定性、反复适用性和不可诉性等特点。本文从抽象行政行为的特点出发，分析了不合法不合理的抽象行政行为在实际生活中对行政相对人造成的损害，以及当前有限的救济手段所面临的困境，并基于此提出了一些建议。 关键词：抽象行政行为 权益损害 救济

一、抽象行政行为概述 （一）抽象行政行为的含义 探讨抽象行政行为的救济问题，需以明确抽象行政行为及其特点为基础。然而自从1983年法学家王珉灿在《行政法概要》中首次提出将行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为两大基本类型后1，关于抽象行政行为定义的争议就一直延续至今。 有学者认为抽象行政行为是指“行政主体针对不特定对象所作的具有间接法律效果的行政行为”2也有学者将其表述为“制定行政管理规范的行为”3或者“制定和发布普遍性行为规范的行为”4。 笔者认为抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、普遍约束力和规范的反复适用性三个特征。 除此之外，也有学者对抽象行政行为和具体行政行为的划分持反对意见，认为任何事物或者行为都既是具体的又是抽象的，因此不能用抽象或者具体作为划分事物的标准。由于抽象行政行为与具体行政行为划分标准的模糊性以及两者之间“灰色地带”的存在，导致理论和实践上对行政诉讼受案范围的诸多争议，甚至被许多法院作为拒绝受理行政案件的借口以及行政机关作为逃避行政诉讼的手段。5 （二）抽象行政行为的特点 1.对象的不特定性

1 《行政法概要》王珉灿 法律出版社1983年版

2 《法国行政法》王名扬 中国政法大学出版社1989年版

3 《行政法概要》王珉灿 法律出版社1983年版

4 《行政法学新论》应松年 中国方正出版社2004年版

5 《行政法与行政诉讼法》胡建淼 金伟峰 高等教育出版社2012年2月第一版 2

抽象行政行为是以普遍的、不特定的人和事为对象。 2.具有普遍约束力 抽象行政行为的表现形式一般是具有普遍约束力的规范性文件。 3.具有反复适用性 抽象行政行为可以在一定的时期内针对同一领域内的事项或事件反复适用。 二、抽象行政行为与相对人权益损害 《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二款规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”这一规定将抽象行政行为挡在了司法监督的门外，成就了抽象行政行为的不可诉性。然而，抽象行政行为因其规范对象的广泛性和内容的普适性，往往更加容易侵犯行政相对人的权益。 2000年11月，被告北京市环保局、交通局及公安交管局3家单位联合发布《关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》(以下简称“513号通告”)关于“化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检”的要求。本案原告在自家轿车上安装了韩国生产的尾气净化器，尾气排放明显低于《汽油车双怠速污染物排放标准》(以下简称“双怠速标准”)地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。但是刘工超由于未装置“513号通告”中所指的尾气净化系统，其车当年未获年检。刘经行政复议后向法院提起诉讼，请求法院确认3被告联合作出的“513号通告”有关内容违法。第一被告市环保局认为，"513号通告”是具有普遍约束力的抽象行政行为，不是针对特定单位和个人的具体行政行为，不属于法院受案范围。第二被告北京市交通局则辩称，承担对化油器加装电控补气和三元净化器任务的修理厂由汽车厂商指定，所用产品也由厂商选定和提供，该局并无指定和垄断，因而“我局与被告没有任何关系”。第三被告北京市公安交管局称，"513号通告”仅对化油器车作出改造要求，并无指定产品之嫌，要求驳回原告诉讼请求。本案最终以原告败诉告终。6 为了抑制房价过快增长，2010年，国务院出台了有关住房限购措施的文件，地方也相继颁布了实施细则，民间称之为“限购令”。限购令是行政主体针对不特定对象发布的且可以反复适用的政策，从法律性质上看属于抽象行政行为。限购令一经实施便引起社会各界的热烈讨论，人们关注

6 《北京一私家车车主状告三交管部门》陈娉舒 中国青年报 2000年11月16日 3

的焦点普遍集中在限购令是否合理、合法。首先，限购令的作用方式在于限制购房者的买房权和卖房者的售房权，限制了市场经济的买卖自由，已经超出了宏观调控的范围。其次，我国《合同法》第四条规定：“当事人依法享受自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”，显然，限购令限制了当事人自愿订立合同的权利，违背了意思自治原则。最后，无论是中央层面的限购令还是地方层面的实施细则，限购均以户籍为标准，主要区分本地户籍居民和外地户籍居民，严格规定外地户籍居民在本地的购房条件，这实际上构成了歧视，违反了平等原则。7 从以上两个案件，我们可以发现，无论是513通告还是限购令，其都是行政主体颁布的文件，针对的都是不特定主体且具有反复适用性，因此在性质上都属于抽象行政行为。在513通告案中，北京三交管部门施行的513通告适用于北京市内所有的私家车主，因此其不仅已经严重损害了车主刘某的利益，更有可能损害了广大北京市私家车车主的利益。而限购令在全国范围内施行，更是普遍损害了广大购房者和售房者的自由交易权。由此可见，抽象行政行为基于其对象的不特定性和适用的反复性等特点，若适用不当将会更大范围更持久的危害。在2014年通过的《行政诉讼法修正案》第六十条规定将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，这表明我国正在模糊行政实践中具体行政行为和抽象行政行为的区别，正在加大对行政主体所做行政行为的监督，这虽是一个进步，但还远远不够。 三、我国抽象行政行为救济及其在实践中面临的困境 （一）我国现行抽象行政行为救济的法律制度 1.我国《宪法》第五条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”显然，“一切违反宪法和法律的行为”必然包括违反宪法和法律的抽象行政行为，如果抽象行政行为不符合法律的规定，必然要受到追究。 2. 我国《宪法》第四十一条第一款规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。” 这里的“国家机关和国家工作人员”显然包括行政机关和行政机关的

7 《限购令法律问题探究》符启林 王亮 房地产法律2011.8下半月刊