论行政不作为诉讼制度的缺陷与完善
２０１１年２月
第１３卷第１期 中共银ＪＩＩ市委党校学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ ｔｈｅ Ｙｉｎｃｈｕａｎ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｐａｒ【ｙ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｃ．Ｐ．Ｃ
论行政不作为诉讼制度的缺陷与完善
丁佳
（中共益阳市委党校，湖南益阳４１３０００）
摘要：将行政不作为纳入司法审查有利于维护公共利益和社会秩序、保护行政相对人合法权益、监督行政 机关依法履行职责。现行行政诉讼制度中还存在相对较窄的受案范围使诸多权益受损无法获得救济，起诉 主体的过度限制剥夺了部分权益受损者的诉权，行政不作为诉讼的结果使部分权利救济效果不明显等问 题。应通过建立抽象行政不作为诉讼制度，扩大受案范围；建立行政不作为公益诉讼制度，拓宽起诉主体；
完善行政不作为国家赔偿制度，保障救济效果。 关键词：行政不作为诉讼制度公共利益 中图分类号：Ｄ６３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—１ １５７（２０１ １）０ｌ一００８７—０４
１９８９年《行政诉讼法》在确立“民告官”诉讼制度
的同时，也打开了行政不作为诉讼之门。该法第一次
明确赋予公民、法人和其他组织对行政主体三类行政
不作为行为提起诉讼的权利。这对维护公共利益和社
会秩序、保护行政相对人合法权益、监督行政机关依
法履行职责等有着重要的作用。然而，随着经济社会
的发展，法治进程的推进，现有的行政不作为诉讼制
度在受案范围、起诉主体、救济效果等方面越来越与
行政法治建设的要求不相符合，亟需完善。
一、我国行政不作为诉讼制度现状及缺陷
（一）相对较窄的受案范围使诸多权益受损无法
获得救济
目前关于行政不作为诉讼范围的相关规定主要
体现在《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行（中
华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》中。可诉
的行政不作为有两类：一类是侵害到行政相对人个人 合法权益的具体行政不作为，另一类是行政复议不作
为。《行政诉讼法》第１１条第１款第４、５、６项规定可 以提起行政诉讼的行政行为包括：认为符合法定条件
申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发
或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财
产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复 的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。这里涉及
的三类行为都是行政不作为的表现形式，已纳入受案
范围。１９９９年通过的《最高人民法院关于执行（中华人
民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第２２条规
定：“复议机关在法定期间内不作出复议决定，当事人
对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具
体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不
作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”。该条 将行政复议不作为纳入到了行政诉讼的受案范围。除
此之外，对于侵犯人身权、财产权以外权利的行政不
作为和其它侵犯人身权、财产权的行政不作为均无明
确的法律依据可以被诉。只有当单行法律法规作出肯
定性规定的，才可以进行司法审查。
（二）起诉主体的过度限制剥夺了部分权益受损
者的诉权
就理论而言，“除宪法和法律明确规定排除的之
外，行政相对人享有的行政诉权不应受到任何限制”．。
行政不作为的起诉主体是“与具体行政行为有法律上
利害关系”的公民、法人和其他组织，如果没有“法律
上利害关系”，就不是适格的起诉主体。《行政诉讼法》
对第三人权利规定并不具体，通常情况下我国《行政
诉讼法》没有规定的参照我国《民事诉讼法》的相关规
收稿日期：２０１０—１２—１０ 作者简介：丁佳（１９７５一），女，湖南益阳人，中共益阳市委党校讲师，主要从事行政法学教学与研究
８７ 定来处理，但是由于我国《行政诉讼法》与《民事诉讼
法》有很大区别，实践中往往使第三人的权利落空，尤
其对各种不同的行政诉讼第三人的权利如何来行使
缺乏操作性。实践中，有“法律上利害关系”的主要是
行政相对人和相对能确定的第三人，这就否定了不特
定多数人作为原告的起诉资格。事实上，在不依职权
履行法定监管职能的行政不作为案例中，有资格起诉
的可能是受益者，根本不可能指望他们去起诉。比如，
侵犯公民权益和公共利益的行政不作为往往是不能
、纳入诉讼救济范围的，原因是这种行政不作为侵犯的
是不特定多数人即公众的利益。同样，对于抽象行政
不作为，更难确认谁才是适格的原告。
（三）行政不作为诉讼的结果使部分权利救济效
果不明显
有利于原告的行政不作为判决有责令履行判决、
确认违法判决和行政赔偿判决三类。立法时的考虑应
该是：在确认行政不作为事实存在的前提下，如果行
政机关的作为义务有继续履行的可能性和必要性，应
当适用责令履行判决；如果判决责令其履行职责已无
实际意义，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为
违法的判决；如果行政不作为给相对人造成了实际损
害，可以应原告请求一并判决行政赔偿。然而，各种类
型判决在实践中的适用都还存在一定的局限性，导致
部分权利救济效果不明显。
《行政诉讼法》第６７条规定，公民、法人或者其他
组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人
员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔
偿。就赔偿程序而言，在存在实际损害的前提下，赔偿
请求人可以在提起行政诉讼时一并请求行政赔偿，也
可以单独申请行政赔偿的，但应当先向赔偿义务机关
提出，对行政机关的处理不服，才可以向人民法院提
起诉讼。对行政不作为的赔偿还存在不少问题，比如，
在我国现行法律中没有条款明确规定行政不作为可
以提起国家赔偿，《国家赔偿法》列举了国家赔偿的范
围，却没有关于行政不作为能否赔偿的规定。２００１年
最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是
否承担行政赔偿责任问题批复》中明确了公安机关不
履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合
法权益造成损害的，应当承担行政赔偿责任。这一《批
复》仅仅只解决了公安机关行政不作为的赔偿问题， 对其他机关的行政不作为仍然没有法律依据，导致实
践中各地做法很不统一，不利于相对人权益的保护。
从严格依法的角度来说，当前对行政不作为的判决中
仅针对公安机关行政不作为有赔偿判决，范围显然太
狭窄了。 二、完善行政不作为诉讼制度的几点思考
（一）建立抽象行政不作为诉讼制度，扩大受案范围
抽象行政不作为是指行政主体在行政立法或政
策措施制定过程中不依法制定、修改或废止某种普遍
性行为规则的行为。与具体行政不作为相比，抽象行
政不作为可能影响到不特定多数人的权利，其潜在的
危害更大，侵犯权利的对象更广泛。目前，我国对抽象
行政不作为的规制仅限于立法和行政两个方面，未纳
入行政诉讼范畴。在国外则不同，法国行政诉讼范围
由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所
排除的情况，行政机关的一切决定不论采取何种形
式，不论是采用口头的或书面的，明示或默示的，抽象
或具体的均可提起行政诉讼。
１．建立抽象行政不作为诉讼制度的意义
首先，建立抽象行政不作为诉讼制度是我国宪法
精神的基本体现。宪法第４１条规定：“中华人民共和
国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职
行为，有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权
利”。这里的“违法失职行为”显然也包括行政机关的
抽象行政不作为。
其次，建立抽象行政不作为诉讼制度是相对人合
法权益的重要保障。行政机关的抽象行政不作为尽管
不针对特定的人作出，但是，它可能在更大范围和程
度上对更多人的合法权益造成损害。一个错误的抽象
行政行为，其负面影响远大于具体行政行为。如果违
法的规范性文件不被修改或废止，必然会带来具体行
政行为的错误。而当行政相对人不服具体行政行为起
诉后，人民法院只能撤销具体行政行为，但对抽象行
政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继
续有效存在，相对人权益无法从根本上得到保障。
再次，建立抽象行政不作为诉讼制度是我国行政
法治建设的现实需要。当前，抽象行政不作为的情况在
行政立法领域时有发生，往往导致行政机关制定的规
范性文件前后矛盾、相互抵触。《立法法》虽对行政法
规、规章的立法权限、立法程序、立法监督等问题作了
明确规定，由于对抽象行政行为的司法审查豁免，导致
一些违宪、违法的规范性文件被不加审查地运用。
２．建立抽象行政不作为诉讼制度的几个问题
关于起诉资格问题。与具体行政行为不同，抽象
行政不行为并不针对某一具体的人和事，因而在诉讼
理论上并不存在具有起诉资格的具体相对人，这是提
起抽象行政不作为诉讼需解决的首要问题。可以考虑
赋予检察机关或特定的社会团体以代表民众起讼的
资格。同时，也可以借鉴《行政复议法》的做法，允许利
害关系人在起诉具体行政不作为时一并提出对抽象 行政不作为行为的审查，请求法院判决行政机关废除
或修改已丧失合法基础和根据的规范性文件。
关于审级问题。考虑到我国目前法院与行政机关
之间存在着千丝万缕的联系，为保障司法独立，使法院
能够独立有效地审查抽象行政不作为，有必要提高审
级。由中级人民法院审理县级行政机关的抽象行政不
作为案件，高级人民法院审理市级行政机关的抽象行
政不作为案件，最高人民法院审理省级人民政府及其
部门、国务院部委等行政主体的抽象行政不作为诉讼。
关于审查范围问题。鉴于司法权不能过度干预立
法和行政，也鉴于我国的实际情况，可先将涉及规章
及规章以下其他规范性文件的抽象行政不作为行为
纳入司法审查的范围，以督促行政机关合法行政。
（二）建立行政不作为公益诉讼制度，拓宽起诉主体
行政不作为既可能侵犯相对人个人利益，也可能
侵犯公共利益。但是，我国现行《行政诉讼法》以保护
相对人的个人利益为目标，只对侵犯个人权益的行政
不作为规定了司法审查制度，适格的起诉主体是与具
体行政行为有法律上利害关系的“公民、法人或者其
他组织”，侵犯不特定多数人共同拥有的公共利益的
行政不作为则不在审查之列。实质上，公共利益是由
一个个的个人利益组成并体现的，“公共利益和个人
利益是统一的、一致的，是一种共性与个性的辩证关
系”，侵害公共利益与侵害个人利益从根本上来讲是
一致的。那么，当社会的公共利益受到侵害，特别是因
国家怠于行使职权造成公共利益受损或对于公共利
益保护不力时，理应列入司法审查之列。目前应重点
考虑借鉴西方英美等国的私人检察长理论，以维护社
会公共利益为目的，确立我国的行政公诉制度。
设置行政公益诉讼制度来规制行政不作为是宪政
理念的体现。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国
的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种
途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理
社会事务”。权力属于人民与依法治国是我国宪法的重
要原则。人民把管理国家事务、经济和文化事务、社会
事务的权力委托给国家机关行使，要真正实现人民当
家做主，就必须给人民以强有力的手段来监督国家的
公共行政行为，以防止受托者不按照人民的意志行使
权力，通过设置公益行政诉讼制度来监督行政机关及
时行使职权、履行职责正是宪政理念的体现。
设置行政不作为公益诉讼制度的基本思路：（１）
制度设置——在行政诉讼中设置公益诉讼特别程序。
可考虑在《行政诉讼法》第八章之后增设一章，该章专
规定公益行政诉讼特别程序，其内容设置应包括：以
保护公共利益，监督和维护行政主体依法行使行政职 权为宗旨，规定行政公益诉讼的含义，规定受案范围、
规范行政执法的对策和建议
规范行政执法的对策和建议
2
3
4 （二）行政执法行为方面
1、基层特别是镇一级依法行政存在不作为和作为不及时现象，群众诉求渠道不够畅通。随着群众法制观念的提高，政府在行政审批、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政征收、行政复议等行为中的不作为、不敢作为或不及时作为现象时有发生。例如我县基层人民法院受理农村山林权属、土地补偿争议等案件的前提是必须提交乡镇政府的行政裁决书，但由于种种原因，有些镇政府地方对土地、山林权属纠纷等的受理调处，采取推诿、拖延不予办理的方式，造成当事人纠纷无法走上诉讼程序；有的对一些应予处罚的案件如对农村违法建房，采取包庇、袒护、不予制止和纠正或者差别对待，一定程度上影响了政府的公信力。
2、执法程序不合法，事实认定不清楚，调查取证不规范，存在行政执法行为违法现象。有的对相对人实施行政处罚太过随意，没有按行政处罚法要求履行相应的程序，如告之权利、听取意见、听证等；有的在做调查笔录时仅1人签字，1份调查笔录针对多人；有的单位对物证不够重视，没有采取录像、照片等形式进行固定或者没有相对人签字确认；有的行政审批程序过于简单，材料不全，没有按规定存档；有的房屋产权登记部门登记房屋产权过程中责任心不强，没有仔细核对所有共有权人，有时仅凭部分共有权人的虚假证明给予登记，有的登记材料有明显涂改痕迹，人为地制造了政府和群众之间的矛盾纠纷。
3、行政执法环境不够理想，有待进一步改善。基层政府执法机关
5 执法压力大，正式人员少，庞大的协助人员队伍福利低，好的人员留不住；社会干扰多，有些领导干部法制观念淡簿，到处说情、以言代法、以权代法，干扰行政机关的执法工作；有些行政处罚执行难，法院自身的执行问题日益繁重，好多裁定不愿意承担执行工作，比如裁定为由上诉行政机关执行。
（三）（三）联合执法效果难以持久。
（四） 在突击性的整治活动中，时有几个部门联合行动进行执法的情况。调查显示，在目前法律法规尚不完善、部门职能尚有交叉的情况下，联合执法有一定的必要性和有效性。它可以发挥各部门的管理优势，依据现有的法律法规，弥补跨行业、跨部门执法法律依据不足的缺陷，解决单一部门执法所难以解决的问题，减少执法的疏漏，因此，联合执法有较好的实效。同时，调查也反映，由于联合行动涉及多个部门，这些部门的职权范围、执法依据各不相同，使得综合执法行动的组织、指挥和协调工作比较困难，而且各部门的执法力量配置较紧，部门联合执法，只能用于应对一个时段或重大个案的处置，而难以作为经常性的管理方法，效果难以持久。
公安机关行政复议和应诉工作存在的问题及对策
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公安机关行政复议和应诉工作存在的问题及对策
作者：李留阳
来源：《公民导刊》2017年第10期
行政复议、诉讼是有效解决行政争议、化解社会矛盾的法定机制。要努力提高公安行政复议应诉能力，进一步改进和加强行政复议应诉工作，让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义，不断提升公安机关的执法公信力。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将行政复议定位为与行政诉讼同等重要的社会矛盾纠纷预防化解机制，新行政诉讼法完善了诸多制度和机制，使得行政复议和行政诉讼的工作格局发生重大变化。
随着公民法治意识、权利意识的增强，公安机关行政复议、应诉案件大幅增加，在复议应诉工作中存在的问题也集中爆发。究其原因，当前仍存在对公安行政复议重视不够；办案民警法治思维、执法理念仍有偏差；执法办案不规范问题仍一定程度存在；民警执法能力、行政复议应诉工作能力不强；行政负责人出庭应诉未达到应有效果；执法过错责任追究不到位等问题。
面对新行政诉讼法带来的机遇和挑战，以及行政复议、应诉工作未来的发展趋势，如何进一步加强规范执法办案、通过行政复议监督指导行政执法、适应行政应诉工作的规范化和专业化已成为公安机关新的机遇和挑战。笔者认为，公安机关应做好以下工作。
以依法治国为导向，
加强法治思维，狠抓源头管理
强化法治思维。要认真贯彻落实党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出的决策和部署，自觉将依法行政理念贯穿于公安机关行政执法工作的全领域、全过程。要切实增强法治意识，运用法治思维，践行法治原则，将每一次决策行为、每一起案件办理、每一项行政管理都在法律的框架内进行。
狠抓源头管理。要坚持抓小、抓早、抓源头，紧紧围绕容易产生执法争议、引发行政复议诉讼案件的重点环节，加强制度建设，严格执法标准，强化源头监管，从执法源头上防范和减少执法争议。要最大限度地发挥制度的约束功能，坚持用制度管人、管权，将权力关进制度笼子、套上制度的缰绳，规范权力运行，确保不越雷池。 龙源期刊网
《我国行政执法监督存在的问题和对策研究》
《我国行政执法监督存在的问题和对策研究》
一、引言
随着我国法治建设的不断深入，行政执法作为维护社会稳定、保障人民权益的重要手段，其地位和作用日益凸显。然而，在行政执法过程中，监督机制的问题逐渐浮出水面，不仅影响了行政执法的公正性和效率，也制约了法治建设的进程。因此，对我国行政执法监督存在的问题进行深入研究，并提出相应的对策，具有重要的现实意义。
二、我国行政执法监督存在的问题
1. 监督机制不完善
当前，我国行政执法监督机制存在一定程度的漏洞，如监督方式单一、监督力量分散、监督力度不够等。这使得一些违法违规行为难以得到有效惩处，甚至出现“权大于法”的现象。
2. 执法人员素质参差不齐
行政执法人员的素质直接影响到执法效果和监督效果。然而，当前我国行政执法人员素质参差不齐，部分执法人员法律意识淡薄，执法行为不规范，甚至存在滥用职权、徇私舞弊等问题。
3. 监督信息不畅
监督信息的畅通是确保行政执法监督有效进行的关键。然而，当前我国行政执法监督信息传递存在一定程度的障碍，如信息不透明、不公开等，导致监督工作难以全面、及时地掌握执法情况。 三、对策研究
1. 完善监督机制
（1）强化内部监督。建立健全行政机关内部的层级监督和专门监督机制，形成内部制约和相互监督的格局。
（2）加强外部监督。通过人大监督、司法监督、社会监督等多种方式，形成内外结合、多层次、全方位的监督体系。
（3）推进信息化建设。利用现代信息技术手段，实现监督信息的实时传递和共享，提高监督效率。
2. 提高执法人员素质
（1）加强培训教育。定期组织执法人员进行法律知识和业务技能培训，提高其法律意识和执法能力。
（2）严格招聘标准。在招聘执法人员时，严格把关，确保招聘到的人员具备较高的法律素养和职业道德。
（3）建立激励机制。通过建立科学的考核评价机制和奖惩制度，激发执法人员的工作积极性和责任感。
3. 畅通监督信息渠道
（1）加强信息公开。推动行政执法信息公开，确保公众能够及时了解执法情况，便于社会监督。
我国行政公益诉讼制度的缺失及构想
２０ ０ ９．９（中） 我国行政公益诉讼制度的缺失及构想 谢靖 摘要随着目前我国国有资产流失、环境污染严重、资源遭遇破坏等案件的不断增多，行政公益诉讼日益成为我国司法 实践和社会生活中一个备受关注的话题。但这一制度尚未在我国建立，使得许多公共利益遭受侵害时因缺乏相关的法律 依据而得不到有效救济．本文拟从我国行政公益诉讼的界定、现状考察以及我国建立行政公益诉讼制度等方面提出相关 见解． 关键词行政公益诉讼司法实践国有资产 中图分类号：Ｄ９２５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９．０５９２（２００９）０９—０６６．０１ 一、我国行政公益诉讼制度的缺失 现代意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的 团体、个人，根据法律的授权，对侵犯国家、社会公共利益的行为， 向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。目的 的公益性、主体的广泛性、影响的前瞻性和双方的失衡性是其主 要特征。出于种种原因，当前我国建立行政公益诉讼尚存在一些 缺失之处。 首先，立法比较缺乏。虽然我国‘宪法》和法律赋予公民享有 民主监督的权利，但大多比较原则、抽象，不具有可操作性；我国 现行《行政诉讼法》及相关司法解释也未对行政公益诉讼作出明 确规定，导致了公民提起行政公益诉讼的障碍和困难。我国行政 公益诉讼制度至今仍未确立，但现实生活中不时出现的国有资产 流失、环境污染破坏、政策性价格垄断等问题，严重危害着人民群 众的日常生活，侵害了国家和社会公共利益。 其次，适用范围偏窄。我国《行政诉讼法》第二条确定了行政 诉讼的原告范畴，第十三条则列举了司法实践中的常见情形。上 述条文确立了我国行政诉讼原告资格标准是利害关系理论，排除 了无直接利害关系人和相对人作为诉讼主体。应当说，行政公益 诉讼在我国的适用范围过窄，大量的公共利益和分散利益受损案 件无法进入诉讼程序，仅是通过行政渠道予以解决。 第三，实践不够成熟。国外，无论是英美法系还是大陆法系， 其法治发达国家均建立了适合各自国情的行政公益诉讼制度，而 在国内，各地虽已有审理相关案例的司法实践，但大多因原告主 体不适格而被驳回起诉，无果而终。 二、我国行政公益诉讼制度的构想 首先，应扩大原告的主体资格。面对日趋严重化的社会公益 损害，对社会公益保护的可诉性也不得不提上日程，笔者认为应 扩大原告的起诉资格，只要目的出自于保护社会公益，则无论其 与诶诉行为有无直接利害关系，均可作为原告参与诉讼。首先， 对于分散利益类公益诉讼，被诉行为一般表现为既损害个人利 益，又损害或威胁到社会公益，这时应当允许直接受害人提起含 有私益内容的公益诉讼，如果直接受害人出于种种因素怠于行使 权利，则应当允许代表该群体利益的社会团体等提起相关的行政 公益诉讼。其次，对于公共利益类公益诉讼，应当确立由检察机 关以国家公诉人的角色提起诉讼。我国宪法明确了人民检察院 是国家的法律监督机关，检察机关提起行政公益诉讼，也正是基 于其法律监督权。具体程序是由公民、法人或其他组织提出起诉 请求，检察机关依法进行审查，审查被请求起诉的行政行为是否 违法，是否有侵害社会公益的行为或有侵害威胁等等。检察机关 决定起诉的，与其他诉讼一样，由人民法院决定是否受理，而一旦 作者简介：谢靖，江苏省溧阳市人民检察院． ６６ 受理，则检察机关享有普通行政诉讼原告相同的诉讼权利和履行 相应的诉讼义务。 其次，应规制案件的受案范围。行政公益诉讼有别于一般的 诉讼类型，其核心在于体现“公益”。为了不损害行政权的效率价 值，遵守司法有限审查原则，有必要对行政公益诉讼的受案范围 作出一定的限制。笔者认为，考虑到我国的司法承受能力，借鉴 西方国家的成熟经验，将下列行为列入其受案范围：一是抽象行 政行为。该类行为不受司法审查，对象也不特定，适用范围广泛， 但其若对公益造成损害则后果比具体行政行为严重地多，所以有 必要将规章以下的规范性文件纳入司法审查的范围；二是违法行 政行为。包括损害自然环境、破坏自然资源的违法行政行为，政 策性行政垄断行为等：三是行政不作为。包括国有资产流失方面 的行政不作为，涉及环境污染破坏方面的行政不作为等等。考虑 到我国的实际情况，我国应针对一些重点领域设置相关的制度， 这样可避免因受案范围的宽泛而丧失行政公益诉讼的可操作性 与意义。 第三，应明确举证责任的分配。由于行政公益诉讼的目的在 于纠正行政违法行为，对被诉行政行为合法性的举证责任应明确 为由被诉行政机关承担：一般而言，行政法规、行政规章及各规范 性文件数量较多，内容繁杂，根据依法行政的原则，也应当由被诉 行政机关承担提供法律法规及规范性文件的责任。笔者认为，在 起诉阶段，原告应就公共利益因行政行为遭受损害或损害威胁的 事实进行举证：对于只有受益人无特定受害人的行政违法行为造 成社会公益损害的，原告只需提供其掌握的线索即可；对于其他 证明对象，如有关民事方面的事实，应遵循民法中“谁主张、谁举 证”的举证原则。 第四，应建立公正的诉讼制度。笔者以为，应建立公正、合理 的行政公益诉讼制度，控制恶意诉讼与滥诉显得非常必要，否则 非但不能达到维护公益的目的，反而浪费诉讼资源，影响行政效 率。一是建立诉前建议制度。公民、法人或其他组织即可向拟起 诉的行政机关提起书面建议，要求行政机关自行修正侵害国家和 社会公共利益的行政行为，在规定的合理期限内答复或处理，若 行政机关不予答复或处理不当，这是向人民法院提起行政公益诉 讼或向检察机关递交起诉申请较为适宜。二是建立立案审查制 度。人民法院在受理该类案件前，应主要就涉案公共利益的类别 以及被诉行为是否存在侵害或威胁公共利益的事实作出初步的 判断，以排除主体不适格或无事实根据的起诉，必要时也可召集 双方，听取意见的基础上判断决定是否立案。三是建立相关责任 制度。对于那些恶意诉讼，滥用诉权的当事人，应建立法律责任 追究制。
浅谈不作为乱作为心得体会
浅谈不作为乱作为心得体会
浅谈不作为乱作为心得体会范文篇1
从某种意义上讲，行政不作为与乱作为是行政上的严重的腐败行为，行政不作为就是失职、渎职;行政乱作为其实质就是目无法纪，就是自由主义、利己主义和地方保护主义的膨胀。
实践中，群众对领导干部反映比较多的问题：一是行政不作为。一些领导干部既有权力，也有能力，但该管的不管，推诿、拖拉、讲条件，“踢皮球”，碰到的许多矛盾和问题，大多是有明确的法律法规和政策规定，但他们就是怕惹麻烦，怕干砸了影响政治前途，能躲则躲，能推就推。有些干部明明知道有的群众生活很困难，急需政府关心帮助，一些行政主体或行政行为人却漠不关心，视而不见。这里面有思想作风问题，也有干部执政的能力和水平问题，但从根本上讲，还是不愿作为、不想作为甚或是不能作为。二是行政乱作为。一些领导干部在工作中，不该管的胡乱插手，该管的乱管一气。这里既有干部个人的思想道德问题，也有行政效率低下、管理方法落后和缺乏严格的监督约束机制的问题。
在实际生活与工作中，行政不作为与乱作为现象主要表现在以下几个方面： 1、对于比较普遍的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在，损害了公民、法人和其他组织的合法权益。如：一些地方社会治安混乱，公安司法部门有“破大案，立大功”的大志，小事不愿做，大事做不了，至始酗酒闹事、打架斗殴、小偷小摸行为频频发生，严重扰乱了人民的安定生活，损害了社会的公共利益。
2、对于危害公共利益的违法行为，负有管理职责的部门未能引起足够的重视，或者未能充分考虑大众利益，处理不力，致使国家和群众利益受到严重损害。如：《森林法》《野生动植物保护法》明文规定严禁乱采滥伐，乱捕乱猎，一些行政主管部门却视而不见，听之任之，生态环境遭到严重破坏，同时也引发一些资源纠纷长期得不到解决，上面追查时轻描淡写，做表面*。
3、对于损害国家利益的行为，一些地方政府或职能部门以增加地方财政收入为名，关心照顾亲戚朋友和个人利益为实，将国有固定资产廉价出售，造成国有资产的严重流失。
行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思
行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思
摘要：我国目前刑事的《行政诉讼法》中当中规定了行政复议机关当做被告的具体情形。随着当前复议体制改革方式的不断变革，复议工作也有了进一步的深入整体的制度在这一设计过程当中会面临着比较高的维持率，这种情况就不能更好的实现复议救济工作和监督工作发挥出功能。因此需要对行政诉讼当中被当做被告问题的情况进行进一步的探讨。
关键词：行政复议机关；行政诉讼；被告
一、行政复议机关被当作被告的制度面临的挑战
首先，这一情况会导致整体工作面临着比较高的原案维持率，这种情况的存在，就严重的影响了行政复议制度出现的意义。从当前阶段的整体运行情况来看，行政首长很难在行政诉讼当中被当作被告，对于这件事情很难接受。并且复议机构在办案的过程当中也会存在是种种方面的压力。在实际的操作过程当中，通常采取维持原决定的方法。所以会直接影响到行政复议法律制度的作用。根据相关统计得到的数据，当前全国法院行政审判过程当中维持原判的比例在复议决定中占至少一半。行政复议机关维持原来的判决，并不是由于执法力量高，而是说明了复议机关在本身的制度上存在比较大问题，需要进行进一步的研究发现。
除此之外，不利于对于当事人及时进行救济。在进行行政复议过程当中，相关机关单位往往会由于不想作为被告而维持原来的判决，使得整个复议制度设置的目的落实不到实处，当事人的行政申请不但不能得到良好的纠结，反而增长了诉讼的时间，增加了诉讼的负担。
最后，不利于复议机关发挥出自己的价值，减弱了复议制度的公信作用。行政复议机关会做出比较大的维持原判的决定，很容易给人出现一种官官相护的印象，这就会使得行政复议制度的整体公信力比较低，不利于及时纠正自身的问题，实现行政的进一步推进。
二、对复议维持决定的审查应坚持司法最终原则
行政复议仍旧是一项具体行政活动,是指行政复议机构对国家行政权具体运用的结果。它与普通的具体行政活动一样,特殊性只能反映在监督性和救济性问题上面。所以,如果有必要把行政复议纳人的司法审查范畴之中,特别是针对行政复议人维持决定来说,这种审视方式将变得更有必要。虽然中国目前已形成了对行政复议行为的司法监管体系,不过,这个监管体系还存在一些不平衡、不完善的问题,因而使司法权对行政复议权的监管作用没有完全实现。
简论行政不作为的监督立法
２００２年８月 第ｌ８卷第４期 石油大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｒｌａｌ ｏｆ ｔｈｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｐｅｔｒｏｌｅｕｍ，Ｃｈｉｎａ（Ｅｄｉｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ） Ａｕｇ．２００２ ＶＯ１．１８ Ｎｏ、４
简论行政不作为的监督立法
荆月新 （山东省东营市人民政府法制局，山东东营２５７０００）
［摘 要］ 现行立法对行政不作为的监督在形式和内容上均存在较大缺陷，并缺乏对社会 公共利益的应有保护，现行监督机制过于原则且启动机制落后，制约了监督机制发挥作用。对 行政不作为的监督立法进行完善，一是在立法形式上，建议由全国人大或者其常委会进行统一 立法。二是在立法内容上，建议将行政不作为全面纳入法律监督机制；明确确定行政不作为的 特征和内容；设定国家公诉制度；建立非利害关系人启动机制；完善自然人主体的法律责任。 ［关键词］行政不作为；监督立法；完善；形式构想；内容设置 ［中图分类号］Ｄ９２２．１１ ［文献标识码］Ａ［文章编号］１０００—５９５１（２００２）０４—００８３一（０３）
行政不作为是指行政主体对法律、法规规定其 应当履行，客观也具备履行条件的某项职责，不予履 行或者拖延履行的一种行为方式。行政不作为以消 极的、间接对行政法律关系客体发生作用的方式进 行活动，往往表现为不作出一定的动作或者动作系 列，这种行为的隐蔽性给法律监督带来了极大的不 便，人们对行政不作为难以发现和认定，但其造成的 行政低效、法纪松弛、行为失范，极大地损害了行政 相对人的合法权益和社会公共利益。监督机制不完 善是造成这一现状的重要原因。为减少以至杜绝行 政不作为的产生，完善行政不作为的监督立法已是 当务之急，因此，有必要对此进行分析和研究。 一、现行立法的主要形式及其缺陷 从行政不作为的内容分析，可以将其分为两类： 一类是应当赋予行政相对人某种权利而没有赋予， 比如，应当向行政相对人支付抚恤金而不予支付；另 一类是应当对行政相对人科以一定的义务，而没有 科以此类义务，比如，对违反行政法律规范的行为应 当进行行政处罚而未处罚。行政不作为无论是对行 政相对人权利的剥夺，还是对违法行为的放纵，均是 对行政法律规范所保护的利益、社会关系和社会秩 序的侵害和破坏。为预防和减少行政不作为，并对 其法律后果进行补救，现行立法确立了一定的监督 机制，主要表现为以下两种形式： 一是行政救济制度所确定的监督机制。“行政 救济是法律救济的一种，它是指国家机关通过解决 行政争议，制止和矫正违法或不当的行政侵权行为， 从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制 度０”…（胛 现有的比较成型的行政救济制度有三项， 即：行政复议制度、行政诉讼制度和行政赔偿制度， 其中均不同程度地对行政不作为的监督作了规定， 如：行政诉讼法第１１条第４项规定，凡是认为符合 法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机 关拒绝颁发或者不予答复的，行政相对人可以提起 行政诉讼。行政复议法第６条第８、９、１０项也把一 部分行政不作为纳入了行政复议的范围。 二是其他单项法律、法规所确定的监督机制。 除行政救济制度之外，其他单项法律、法规也对行政 不作为的监督作了一些规定。如：土地管理法第７２ 条规定，对于应当给予行政处罚，而有关土地主管部 门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管 部门有权责令其作出行政处罚决定或者直接给予行 政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行 政处分。 上述监督机制对预防和减少行政不作为发挥了 一定作用，但是并未遏制住行政不作为的产生和发 ［收稿日期］２００２—０３—０８ ［作者简介］荆月新（１９６９一），男，山东东营人，东营市人民政府法制局法制办公室主任科员，法学硕士。
行政执法监督工作存在的问题和对策
行政执法监督工作存在的问题和对策
一、概述
行政执法监督有广义和狭义两种含义。广义上的行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。是一个包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党的监督、社会团体和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体系。狭义上的行政执法监督是行政机关对一定范围内的行政执法机关和行政执法人员的行政执法活动依法进行评判、监控、督促和制约，是行政机关内部对行政执法的层级监督。本文在狭义上探讨行政执法监督的有关问题，即政府内部的行政执法监督。
随着我国“依法行政”、“建设法治政府”时代的到来，政府法制工作也得到了更多的重视，在行政决策，法律事务的处理处理等方面发挥了重要的作用。行政执法监督是政府法制工作的重要职权之一。主要通过行使通知限期改正权、提请同级政府处理决定权、与政府工作部门协调沟通权等权力来发现和纠正执法中存在的问题，从而达到监督的目的。政府法制工作机构的执法监督是一种内部监督，与行政诉讼等监督方式相比，在监督方式上可以更加灵活，沟通上也较为方便，一方面减少了行政机关的纠错成本，另一方面，这种内部监督更加注重从执法队伍建设等基本层面进行监督，更加有利于行政机关从根本上解决行政执法中存在的问题，而且通过在作出具体行政行为之前提供一些执法意见，降低了违法行政的几率，从而很大程度上减少了行政机关因其他监督可能成为被告的不利地位，将违法行政带来的负面影响降到最低限度。但是，行政执法监督还存在着很多与自身职权不相适应的制约因素，如何正确这些因素，并找出切实可行的对策，对于更好地发挥执法监督功能具有重要的意义。
二、存在问题
一是监督力量较为薄弱，不利于我国依法行政目标的实现。改革开放之前，特别是十年内乱时期，“法律虚无主义”盛行，我国政府法制机构基本上处于瘫痪或者空白的状态。改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政治体制改革也不断深化。政府法制工作正是在这种大的经济、政治变革环境下得以恢复、重建并正常运转起来。但是，由于我国法治理念的缺失，特别是在政府行政领域，认为行政就是管理，“政府不能为非”的思想还占据着统治地位，这就造成了对政府法制机构建设重视不够，存在着机构过于简单，人员配备不齐全的情况。有些地方没有设置专门的政府法制机构，法制工作由相关部门作为一项“兼职”来对待。有些政府法制机构人员、设备配置较为薄弱、办公经费不足。没有足够的人力物力来完成对政府行政的监督职能。监督职权得不到有效的行使和落实。
行政不作为初探
行政不作为初探
一、行政不作为定义之名家释义
关于行政不作为的概念，学者们从不同的角度进行了阐述。其中，较有代表性的概念表述有：
1.罗豪才在《中国司法审查制度》对行政不作为的定义是：行政不作为是指行政主体依行政相对方的合法申请,应当履行也有可能履行相应的法定职责, 却不履行或者拖延履行的行为形式。[1]
2.武汉大学的周佐勇教授在其著作《行政作为与行政不作为的区别》中,将行政不作为定义为行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极地不为状态。[2]
3.姜明安教授认为行政不作为是指行政主体故意或过失不履行或拖延履行法定职责的行为。[3]
4.黄曙海在《行政诉讼法100问》中定义行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。
上述观点，基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的，所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请未依法履行其应负的法定作为义务。在当前中国现实国情以及行政法学界的研究趋势的影响下，学者们对行政行为所作的概念的价值取向，是以保护行政相对人的合法权益为核心的。毋庸置疑，行政不作为首要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯，但另一种可能是不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。若按上述定义理解，则只包括了行政不作为违法中
的前一种情形，而忽略了后一种情形。简而言之，行政不作为就是指行政主体不履行其应为之行为。行政不作为的准确定义还要随着时间的推移而逐步深刻探究。
二、不履行法定职责与行政不作为之辨析
长期以来， 无论是在理论界还是实务界，行政不作为与不履行法定职责都被作为同一概念对待，但实际上两者在含义、构成等方面均存在差异。在学术探讨及诉讼实践中必须要肃清这一认识，走出概念误区，对两种行为重新进行认识的理论及实践都已经展开。
以行政诉讼为背景分析行政机关法律风险防控对策
以行政诉讼为背景分析行政机关法律风险防控对策 当下行政机关法律风险防控机制的建立还处于起步阶段，特别是与依法行政密切相关的行政法律风险，尚没有形成完整的防控体系。行政机关风险防控，针对的是与其处于不平等地位的行政相对人，如何规范、约束权力的运行，是行政诉讼法律风险防控的要点。怎样建立一个评估精准、反应迅速、沟通顺畅的行政诉讼法律风险防控机制，有待于理论上给予明确解释答复。 一、行政法律风险应对现状及存在问题 随着社会各界对行政执法的监督意识逐步增强，行政领域诉讼案件日益增多，且败诉率较高，从而引发一系列行政法律风险，给行政机关带来负面影响: 从行政角度看，行政行为违法导致无效或被撤销，行政机关频繁涉诉，严重影响日常工作的正常开展，降低行政效率; 从经济角度看，原本可在诉前避免的法律风险进入诉讼阶段，造成行政机关诉讼成本和矫正、赔偿带来的行政成本“双增”的消极局面; 从社会角度看，若行政机关涉诉频繁，无论最终是否胜诉，都会降低公众对行政机关的认同度，损及行政公信力。
我国现阶段对于行政法律风险的应对尚存在许多问题，目前重点在于应诉策略的宏观研究，而忽视了风险预防、评估环节的建设，只有当行政机关涉诉时，才会针对个案寻求解决对策。一是很多案件通过诉前预警、及时沟通，本可以规避涉诉风险，但由于没有建立完备的预防机制，往往多数案件最终进入到诉讼程序，给行政机关增加不必要的负担。二是事后的评估机制也严重缺失，未能及时归纳总结，也无法降低类似涉诉案件再发生的可能性。三是当不当行政行为引发行政法律风险时，对负有责任的行政机关及执法人员问责追责的机制薄弱，至多是上级训斥，严重者也仅是通报批评，没有统一的问责标准，问责机制泛化、简单化。责任处理程序不够透明，不能使执法不当的机关及个人引起充分重视。总体而言，行政诉讼风险防控应对策略简单且环节缺失，尚未形成完备体系。 二、诉前预防对策 行政关系双方的争议在行政复议或诉讼前预防和化解，不仅能缓和行政机关与相对人之间的矛盾，也使其本身的法律风险得以降低。因此为保证行政机关执法行为的稳定性，预防可能出现的法律纠纷及行政复议、诉讼，应当以制度为依托、以人员培训为根本，以执法监督为保障，建立行政法律风险预防机制。 ( 一) 行政制度的完善