美日土地征用制度对我国的借鉴意义

美日土地征用制度对我国的借鉴意义
【摘要】：工业化和城市化的发展促使越来越多的土地被征用，土地征用制度的健全与完善已成为我国经济发展和维护社会稳定的关键。

因此，我国应借鉴美国、日本较为成熟的土地征用制度，对我国土地征用过程中的若干问题，如“公共利益”的界定、土地补偿制度、失地农民的安臵等做出进一步的规定和完善。

【关键词】：土地征用；土地征用制度；土地征用程序
随着经济的发展和城市化进程的加快，土地征用已成为一个世界范围的普通现象。

土地征用制度是指政府为了公共事业需要依照法定的程序和合理补偿而取得土地的一种制度。

美国和日本实施的是土地私有制，两国的土地征用制度略有差异也有缺陷，但都在自己的现代化进程中，建立了比较完善的土地征用制度，对我国的土地征用具有较强的借鉴意义。

我们有必要借鉴美国和日本先进、科学的土地征用制度，结合我国国情，逐步完善我国的土地征用制度，从而加快城镇化进程，早日构建和谐社会。

一：美国、日本土地征用制度的优势
（一）明确的征地目的和范围
政府只有是为了公共利益的需要才能使用征地权，美国和日本分别就公共利益的具体范围作了明确的规定，如美国联邦法律规定，“政府拥有的土地只能用于政府办公用房、公立大学、公办实验室农场、公园、道路、车站、军事设施等”；日本在现行的《土地征用法》中明确规定，从公共利益出发可以征用所需的土地，公共利益包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设，依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据《港湾法》进行的港湾建设等，
公共利益界定十分具体，操作性较强。

（二）土地交易市场化，进行合理的征地补偿
美国是典型的土地私有制国家，所以通过给予合理补偿来征用土地实际上就是购买土地，是一种市场行为。

其宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用”。

可见，美国的土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿；日本的土地征用一般是在当局的严格监视下进行，双方按照市场价格进行交易，只有在正常交易受挫时才动用征用程序。

它十分注重市场的作用并尊重当事双方的主观意愿。

（三）执行严格的法定程序，并有充分的法律依据
在美国，土地征用必须以法律为依据，公开购买。

因此其制定了较为完善的有关土地征用的法律，如《美国联邦法》、《美国财产法》、《美国联邦土地政策管理法》等。

并对征地的程序有严格的规定：①具有资格的正式审核员审查。

②审核员在核得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构。

③高级监督员进一步研究能否同意审核员提交的审核报告中的补偿价格。

④征地机构向土地所有者或与之有利害关系的人报价。

如果双方在价格上有分歧，则可进行谈判。

如果经过谈判后仍不能达成一致，则实施强制征用；日本通过制定《土地征用法》等相关的法律法规对政府的征地行为进行严格约束，同时也有严格的土地征用程序：①申请征地。

②登记土地和建筑物。

③企业者与地权人达成征购协议。

④申请征用委员会裁定。

⑤让地裁定。

⑥征用终结。

（四）对某些常见的征地后续问题有较合理的处理
在美国和日本，土地是一种私有财产，因此其都注重对失地农民以后的生活问题（如社会保障、劳动就业等）做出一系列的安排，以保障失地农民的合法权益。

①二者都规定在土地征用过程中，被征用土地的产权人可以对土地征用的方式、目的、范围及补偿标准等向法院申诉或上诉，由法院根据情况进行裁决或仲裁，从而维护被征地产权人的经济利益；②除进行合理的征地补偿外，在对失地农民的安臵问题上，美国和日本都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用。

如通过加强对农民的培训，使其适应工作环境并获得劳动技能，提高失地农民的再就业能力。

这在一定程度上解决了农民失地后的谋生手段缺乏问题，在很大程度上减少了征地的阻力。

二：美国、日本土地征用制度对我国的借鉴意义而今工业化与城市化进程正以始料未及的方式使我国大批农民失去土地。

中国社科院社会学所曾经做过专题调研，按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国有约4000万失地农民。

虽然我国的土地征用制度改革经历了20多年的历程，对公共利益及公共设施建设做出了巨大贡献，但由于土地征用制度的仍不完善，土地、农民、政府、市场间的矛盾仍然十分突出。

因此我们有必要借鉴美国、日本较为成熟的土地征用制度，结合我国国情，对我国的土地征用制度进行完善。

（一）明确界定“公共利益”和用地范围
我国《宪法》、《土地管理法》虽然明确规定土地征用须以公共利益为目的，但相关法律不仅未对公共利益做出明确的界定，反而将征地范围从《宪法》规定的公共利益需要扩大为一切用地项目，这极大地损害了被征地农民的利益。

因此必须严格限定公共利益的范围，而且要求公共目的是直接的。

根据我国国
情，公共利益用地范围可包括：国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、国家重点工程用地（如三峡工程等）、水利及环境保护用地、其它公认或法律规定的公共利益用地。

坚持对非公益性建设项目用地遵循市场化原则，通过购买、租赁或以土地参股等市场方式取得，价格由市场决定，以进一步发挥市场配臵土地资源的基础性作用。

（二）建立合理的土地补偿制度
土地既是一种资源也是一种资产。

于农民它是最基本的生产资料，也是最重要的生活保障，失去了土地，便失去了依靠。

但我国目前的安臵补偿费并不能解决失地农民的长远生计问题，其补偿标准较少考虑被征用土地的区位差别、基础设施和预期收益等有市场调节的因素，与被征地的真正土地市场价格之间存在极大的差距。

因此，参照美国、日本的做法，从我国实际出发，我国土地征用制度不仅要提高征地补偿标准，而且要完善土地征用补偿机制。

在确定征地补偿标准时，不仅要考虑土地的生产性受益，而且要考虑土地的非生产性受益；不仅要考虑土地资源的经济产出价值，而且要考虑土地资源总价值，使我国土地补偿标准更多地引入市场化。

这样，不仅有效地保障被征地农民的社会经济秩序；而且也有利于土地使用人珍惜通过支付巨额补偿费而获得的土地权利，促使其有效利用土地，避免土地的闲臵和浪费，达到对土地资源的优化利用。

（三）有法可依——建立公正规范的征地程序
土地征用的实质是以牺牲被征地农民的利益以满足更多人的需要为目的，所以为充分保护被征地农民的利益，应建立完善的土地征用程序并以法律条文的形式明确规定下来，只有一套明确、简洁、科学的征地程序才能够有效维护征
地双方的合法权益，保障征地过程顺利进行。

我国现行《土地管理法》规定的征地程序是先批后征，征供分离。

这种规定对土地征用中各权力主体的权利和义务，征地纠纷的解决等环节都没有作出具体的规范，造成一些地方土地征用过程中盲目性和随意性很大，甚至出现政府“寻租”行为和腐败案件，引起群众的极大不满。

因此我国征地程序应根据本国实情，结合美国、日本的优势，作出相应的改革。

如政府在提出用地申请时，先进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑，并制定出使权力双方都达到“双赢”的措施，从而确保农民参与权和知情权的实现；对集体土地所有者提出的征地不合法、补偿不合理、安臵不落实等问题，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，为失地农民提供多种方式的法律援助，实现农民的申诉权，真正实现土地征用程序的公开化、民主化、科学化。

（四）完善土地征用监督机制
完善土地征用监督机制是防止基层组织代理人和政府、开发单位合谋的一个重要手段。

在我国，各地的土地行政主管部门是在地方政府系列之中，由于我国土地征用制度的不完善，仍有个别政府行政人员利用职务之便，行贪污腐败之举，造成土地征而不用，大量闲臵，土地流失严重。

因此应加强对土地征占的监管力度，建立和完善土地征用合法性调查、审批和监督程序，杜绝少征多占、滥征滥用等违法行为，提高土地征用的透明度。

同时，提高政府的办事效率，使征地目的建设快速实现，减少对资源的浪费，从而降低成本。

（五）合理安臵失地农民
虽然我国对失地农民采取了诸如货币安臵、招工安臵、农业安臵、划地安臵、住房安臵、社会保障安臵等安臵形式，但对中国农民来说，一旦失去了土地，也就失去了其农民的身份和土地的生活保障功能，成为弱势群体，并被排除在
社会保障体系之外。

因此，要切实保障农民土地权益，就必须改革现行的社会保障制度，及时将失地农民纳入社会保障体系之中，使农民失地不失保障，以解决失地农民生存权问题；在积极为失地农民开拓就业途径的同时，强化职业教育和职业培训，提高他们的就业竞争能力，解决失地农民发展问题，从而维护社会的稳定，确保社会经济生活的顺利进行，与时俱进，早日实现小康社会。

【参考文献】：。