元代行省制的特点与历史作用(李治安

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历 史 研 究
省增羡盐钞一万二千五百余锭……各赐衣以旌其能。”① 通过掌管税额、上计稽考和以 行省为单位的定额办集, 行省充当了元廷搜刮各地财赋的重要工具。 有的学者称江浙 等行省相当于向中央转送财赋的 “中转站”②, 不是没有道理的。
元人黄 说: “……昔之有国家者, 藏富之所, 散于列州。而今也, 藏富之所, 聚 于诸省。”③ 魏晋隋唐两宋, 州是地方高级行政建置, 地方财赋首先聚集和储藏于各州, 而后再作上供和留用之类的分配。元代则不然。多数路、州仓储“有名无实”, 有些甚 至“粮不宿仓”④。路及直隶州 (府) 必须把所征赋税先送往行省。各行省直属的仓库, “所统郡邑岁入上供及经费之出纳, 无所不掌”。 特别是江浙等江南三行省 “岁所入泉 币、 金玉、织文、它良货贿待用之物, 以钜万计。所储为甚厚, 所系为甚大”⑤。由于 行省始终负有代表中央分驭各地的使命, 行省代朝廷集中各路州的财赋于行省治所, 已 是基本将各地财赋集中于朝廷了。 于此, 行省主要为中央搜刮、 集中财赋的职能, 可 谓洞若观火了。
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元代行省制的特点与历史作用
东行省、 北京行省、 山东行省、 西夏中兴行省、 南京河南府等路行省、 云南行省、 平 宋战争前后的荆湖行省、江淮行省等。其中, 设立于至元十年 (1273 年) 的云南行省 等, 已带有地方最高官府的色彩。 就是说, 这一阶段的行省已显现朝廷派出机构与地 方最高官府的两重性端倪。 只不过此类两重性仅表现在云南等少数行省范围内, 多数 行省的性质仍然是朝廷的临时派出机构。
一、 行省的两重性质和代表中央分驭各地的使命
元行省的性质与使命, 需要从行省的设置、 演化过程谈起。 元代行省是行中书省的简称, 其渊源可追溯到魏晋隋唐的行台和金代行尚书省。蒙 古国时期, 燕京、 别失八里、 阿母河三断事官及归降的金朝官吏、 军阀等, 也称为行 尚书省或行省。 不过, 这些都算不上严格意义上的行省。 忽必烈建元朝后, 正式在朝 廷设置中书省总领全国政务, 时称“都省”。不久, 又沿用前朝旧例, 频繁派中书省宰 执带相衔临时到某一地区负责行政或征伐事务。如中统和至元前期的陕西四川行省、河
元代行省制的特点与历史作用
李治安
行省制是蒙元统治者在行政区划和政治制度方面留给后世的一份重要遗产。 自元 行省始, 行省三司督抚的高层督政区体制较稳定地确立了下来。 然而, 元代行省制的 特点与历史作用究竟如何? 人们的看法不尽相同①。笔者认为, 元行省制是古代多民族 统一国家发展壮大过程中中央与地方权力结构不断调整、 完善的产物。 它并非单纯的 中央集权或地方分权。 元行省制的历史价值在于: 它创立了一种以行省为枢纽, 以中 央集权为主, 辅以部分地方分权的新体制。 该体制有三个特点: 行省性质具有两重性 又长期代表中央分驭各地, 主要为中央收权兼替地方分留部分权力, 所握权力大而不 专。元行省制引起了 13、14 世纪中央与地方权力结构的较大变动, 对元代社会和后来 的明清、 近代影响至深。
总之, 具有两重性质和代表中央分驭各地的使命, 是元行省制的一个基本特征。 还需要注意, 元廷设置十行省的目的和作用, 各有侧重, 并不完全一致。 如 “生 齿繁夥, 物产富穰, 水浮陆行, 纷轮杂集”, “土赋居天下十六七”③ 的江浙、湖广、江 西三省, 大抵以镇压新征服区域和搜刮财赋为基本宗旨, 其治所相应地均设在行省北 端的水陆交通要冲, 而不置于该行省的中心地带, 以便朝廷的联络和指挥。位于中原、 关中及西南边徼襟要, 驻有许多蒙古军团的陕西、 四川、 云南、 河南四行省, 又以军 事襟要的镇遏控制为重心。“太祖肇基之地”,“诸王星布棋列”④ 的岭北行省及辽阳、甘 肃等行省, 则以廪养或防范蒙古诸王, 控制蒙古部众及供给军需作为主要使命。 从以 上设置目的和作用看, 元行省主要着眼于政治上的统治和军事上的控制, 酷似十个大 军区。 无论是作为朝廷的临时派出机构, 抑或作为常设的地方最高官府, 其代表中央 进行政治控驭和军事镇遏的色彩, 一直非常浓厚。 另外, 朝廷为部分行省提供经费, 也有助于理解行省的性质。 如世祖至元七年 (1270 年) 闰十一月元廷“给河西行省钞万锭, 以充岁费”; 至元八年 (1271 年) 四月 “给河南行中书省岁用银五十万两”⑤; 大德元年 (1297 年) 正月“以钞十二万锭、盐引 三万给甘肃行省”⑥; 延 四年 (1317 年) 六月“给岭北行省经费钞九十万锭、杂 五 万匹”⑦。至元十年 (1273 年) 闰六月赛典赤·赡思丁赴任前所赐白银二万五千两、钞 五百锭⑧, 也属于云南行省设立之经费。以上朝廷拨给经费虽限于甘肃、河南、岭北、 云南等部分行省, 时间上却囊括行省演化嬗变的前后两个阶段。 这既可以看做是朝廷 对部分行省的财政支援, 也是行省作为朝廷派出机构在财政方面的证据。 设置目的各 有侧重和半数左右行省经费由中央提供, 也可以从侧面印证元行省并非纯粹的地方
大约在世祖末成宗初, 随着江浙、 湖广、 江西、 陕西、 四川、 甘肃、 辽阳、 河南 等行省的改置或增设, 行省逐渐演化为常设的、固定的地方最高官府。几乎与此同时, 元廷又对行省的名称、 品秩、 事权作了重要调整: 其一, “嫌于外重”, 一律取消中书 省宰执“系衔”①; 其二, 降行省品秩为从一品, 通常以平章政事二名为长官, 少数行 省特许增置左丞相一员, 但品秩仍比都省低一级②; 其三, 江南等处行枢密院并入行省, 实行“挈兵民二枋而临制于 外”③ 的体制。这三项举措大体奠定了行省作为地方常设 机构的规模和权力框架。
《道园类稿》卷四三《靖州路达鲁花赤鲁公神道碑》。
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历 史 研 究
1997 年第 5 期
央 “分镇方面”之职能是相当突出的。 当然, 我们还需要正视和承认世祖朝以后行省 性质的主要方面演化为常设地方最高官府的事实。 元行省的这一半性质, 也可在元人 笔下窥其端倪: 如大德五年 (1301 年) 成书的徐元瑞《吏学指南》称行省为“分镇方 面”; 但时至元末, 柳贯则云“行省得画地统民”①, 与柳贯同仕于顺帝朝的湖广行省平 章星吉也自称: “吾受天子命为藩大臣。”② 既然元后期文人中不乏行省“画地统民”和 “藩大臣”等说, 元世祖朝以后行省新增的地方最高官府的性质也就十分清楚了。
① 日本学者村上正二说, 元行省权重, 造成了地方分权制 (《元朝の行中书省と都镇抚司に いこ》,《加藤博士还 记念东洋史集说》1941 年) ; 钱穆则主张, 元行省制不是把政权分散, 而是“完全把握集中在中央”(《中国历代政治得失》, 台湾东大图书公司 1977 年版, 第 108 页) ; 白钢主编的《中国政治制度史》说: “行省制的确立, 对于加强中央集权, 特别是调整 好中央与地方的关系具有重要的意义” (天津人民出版社 1991 年版, 第 785 页)。
对辖区财赋的综领督办和以行省为单位的上供留用, 最能体现行省为中央搜刮各 地财赋又兼替地方分留部分财权的功能。
元代各地的租税征收, 主要采取路府总领, “府科于州, 州科于县, 县科于民”②, 逐级科敛的方式。 但是, 在 “腹里”以外的行省辖区内, 路府州县的赋税征收, 又需 要受行省的综领和监督。 首先, 行省有权参与议定路府州县所掌的赋税数额、 征收方 式, 也拥有对路府州县赋税额高低上下、此增彼减的调整权③。对辖区盐、酒、金银、 市舶等课税, 行省也有节制、 掌管、 监督等权力。 其次, 行省还代表中书省接受所属 路及直隶州的“上计”, 上计稽考完毕, 又需要“总其概, 咨都省、台宪官阅实之”④。 岁终上计之外, 路及直隶州有责任随时向行省报告财赋收入情况。 发现累年 “未申除 钱粮, 虚作实在, 为数巨万”, 也申报行省“销破”⑤。上计和稽考财赋时, 行省官员有 权适当惩罚路州官吏⑥。 这就是柳贯所言行省 “财赋之简稽”职能的基本内容。 再次, 大约在世祖末成宗初, 各行省督办的钱粮赋税已有了数额方面的规定。 此类规定, 即 所谓 “合办额”, 是以年份为单位计算的。“合办额”直接向朝廷负责, 或增余, 或足 额, 或亏欠, 由朝廷逐年检核⑦, 并实行奖励增羡和处分亏空的政策。如“河南行省亏 两淮岁办盐十万引、 钞五千锭, 遣札剌而带等往鞫实, 命随其罪之轻重治之。 陕西行
需要特别指出的是, 行省演化为固定的地方官府, 是指其主要性质而言。 即使上 述演化完成以后, 行省仍长期保留着朝廷派出机构的某些原有性质。许有壬云: “都省 握天下之机, 十省分天下之治”④。《元史·百官志七》也说: “行中书省……掌国庶务, 统郡县, 镇边鄙, 与都省为表里。”以上二处明言行省“分天下之治”, “掌国庶务”, 且 与朝廷都省互为“表里”, 密切相连。另, 终元一代, 行省官一直属于“内任”官⑤。元 末柳贯、孙作、虞又称行省为“外廷”、“政府”和“外宰相”⑥。这些都显示: 世祖、成 宗朝以后行省仍具有地方最高官府和朝廷派出机构的两重性质, 其代表中央分驭各地 的使命依然如故。 与世祖前期行省的两重性质不同的是, 其地方最高官府的性质已占 主导, 朝廷派出机构的旧有性质则退居次要地位。徐元瑞《吏学指南·府号》说: “分 镇方面, 故为行省。”《元史》的《明宗纪》和《达识帖睦迩传》也说, 行省官掌 “方 面之权”, 充“方面之寄”。此“分镇方面”和“方面之权”, 对理解行省的两重性和代 表中央分驭各地的使命, 很有帮助。“分镇方面”、“方面之权”和 “方面之寄”, 显然 不是一般地方官府在某地域范围内“画地统民”, 而蕴含着由中央派出, 代表中央统辖 “方面”的意思。另外, 从灭南宋之后湖广、江西、江淮、陕西数省的辖区均与中书省 直辖区 “腹里”接壤, 其治所均在与京师最近的水陆交通线上, 也不难窥见行省代中
① 《柳待制集》卷一七《江浙行省左右司题名序》。 ② 《宋文宪公集》卷一八《元赠开府仪同三司江西等处行中书省丞相星吉公神道碑》。 ③ 《金华集》卷八《江浙行中书省题名记》; 《安雅堂集》卷九《浙省题名记》。 ④ 《贞一斋诗文稿》卷一《和宁释》; 《元史》卷三一《明宗本纪》。 ⑤ 《元史》卷七《世祖纪四》。 ⑥ 《元史》卷一九《成宗纪二》。 ⑦ 《元史》卷二六《仁宗纪三》。 ⑧ 《元史》卷八《世祖纪五》。