现代大学制度下的大学治理结构

关键词 现代大学制度 大学治理 大学治理结构 作 者 张建初 ,苏州大学教育学院副研究员 、苏州大学党委办公室主任 (苏州 215021)
大学是重要的社会公共部门 ,从其产生和发展的整个历 史来看 ,大学因为其特殊的学术个性而被赋予特殊的社会功 能 。现代大学的目标是培养人才 、传承知识 、创造知识与服 务社会 ,但大学的目标不是自动实现的 ,需要一系列的制度 安排来实现 。“建立现代大学制度 ,是新时期高等教育改革 的方向 ,发展的必然要求 。建立现代大学制度的核心便是建 立合理的大学治理结构 。”①
大学内部治理结构的内在根据 ,是大学的学术性本质 。 大学自治和学术自由是大学的核心问题 ,也是大学内部治理 结构的重要基石 。大学内部治理结构的特点 ,主要是以人才 培养为主线 ,使人才培养活动与其他学术活动联系起来 ,展 现其多样化的社会职能 。大学内部治理结构的主体是大学 。 作为一种组织制度安排 ,大学内部治理结构是以大学自身的 生存与发展为根本目的 。构思和实践大学内部治理结构的 具体目标 ,是使大学能够按照自身制定的发展战略和运行机 制自主开展办学活动 ,自主管理大学内部的人 、财 、物 ,承担 自身活动带来的一切风险与责任 。此外 ,大学内部治理结构 是一种系统 ,包含制度设计 、组织层次和组织之间的关系 。④
教育评论 /2009年第 5期
现代大学制度下 要 大学治理结构是现代大学制度的核心和现代大学制度建设的根本任务 。本文在论述现代大学制度及大学治理 结构内涵的基础上 ,分析了我国大学治理结构的现状 ,归纳了现代大学治理结构的主要精神 ,提出了建立和完善现代大学治理 结构的设想 。
资主体的多元化 ,应依据治理理论 ,构建一种相关利益主体 共同参与学校管理的治理结构 。大学是一个典型的利益相 关者的组织 ,政府 、校长 、学校行政管理人员 、教师 、职工 、学 生 、家长 、校友 、企业 、社区 、社会公众 ,都与大学的生存和发 展存在利益关系 ,应该参与大学重要事务的决策 。大学的各 项决策应该考虑相关主体的利益 ,鼓励市场适度介入和社会 广泛参与 ,治理结构中的各种要素应在互动中寻求平衡 。应 该看到 ,我国大学内部组织管理结构基本上属于韦伯论述的 科层式管理体制 ,具有强调等级层次与秩序 ,方便垂直的由 上而下的纵向信息沟通 ,保证权力统一与集中等特征 。其缺 点是容易造成行政泛化 ,限制学术发展 ,缺乏办学活力 。为 了改变这种不合理的结构 ,不少大学探索按照“党委领导 、校 长负责 、教授治教 、民主参与 ”的原则 ,激发学院和基层学术 组织的办学活力 ,进一步理顺内外关系 ,构建有中国特色的 大学治理结构 。实现这样的目标 ,应当合理划分的管理权 限 。校级管理定位于制定发展战略 、构建制度框架 、规范管 理程序 、加强考核评估和综合服务工作 。认真梳理大学各个 部门的管理权限 ,将相当部分权限下放学院管理 ,充分赋予 学院相应的人 、财 、物方面的自主权 ,充分发挥学院的办学基 层组织的功能 。同时 ,围绕学术权力 、行政权力和学生权利 在大学治理结构中的适当定位 ,合理调整大学内部行政机 构 ,减少行政机构和行政管理人员规模 。重建大学校务委员 会 ,吸收教授代表和学生代表为校务委员 ,拓宽教授和学生 参与学校决策和管理的途径 。加强对学院的宏观调控和监 督管理 ,进一步完善大学内部的自律机制 。
二
我国大学治理问题主要涉及举办者 、管理者 、办学者之 间及其内部关系 ,以及决策权 、执行权和监督权的明晰化 。 通过对这些关系和权力的界定 ,进而明确大学内部学校党 委 、校长 、教师 、学生和学校与院系之间的权责关系 ,大学与 政府 、社会各个治理实体的权益 ,及其在政策制定和实施过 程中的权责 。人们通常从大学内部关系和大学外部关系两 个方面 ,考察和探讨我国大学的内部治理 。
深化大学内部治理结构改革 。目前 ,我国高校在学校层 次上实行党委领导下的校长负责制 ,在学院层次实行党政分 工负责共同管理的方式 。应当依托这一治理模式 ,明确党委 与行政之间的职责 。党委履行领导职责 ,行政实施行政管 理 ,形成职责分明同时相互支撑的大学内部治理结构 。这样 的治理结构 ,是建立和谐的党委与校长 、学校与院系 、教师和 学生关系的基础 。在深化大学内部治理结构的过程中 ,大学 应当充分了解自身的学术性 ,即在知识的传授 、保存和创造 过程中 ,大学的活动方式具有专门性 、不确定性和无止境的 性质 。因此 ,学术权力具有特别重要的地位 。应当树立行政 权力服务学术权力的意识 ,“明智的大学行政权力当十分自 觉的维护学术权力 ,其基础性工作应是首先保障学术权力的 独立性不受侵害 。”⑦应该建立权责划分和制约机制 。要充 分发挥学术权力的作用 ,使之深入到学术事务的咨询 、决策 、 审议 、监督 、保证等主要环节 。改革大学学术委员会 、学位评 定委员会 、职称评定委员会等学术组织 ,避免学术系统与行 政系统在人员组成 、权力行使等方面的交叉重叠 ,使学术组 织切实担负起学术事务的各项职责 。同时 ,按照现代大学制
体和办学主体所应具有的权利和责任的系列规范 、规则和心 理认知 。②
现代大学制度包括两个基本方面 。一是大学的外部制 度安排 ,涉及大学与政府 、大学与社会 、大学与大学之间的关 系 ,表现为大学的管理体制 、投资体制和办学体制等 ;二是大 学的内部制度设计 ,主要表现为大学的内部治理结构 。即一 所大学内部的组织结构和运行机制 ,包括组织结构的分层 、 内部权 力 体 系 的 构 成 等 , 反 映 大 学 的 办 学 意 志 和 学 术 特点 。③
三
大学治理结构是现代大学制度的核心 ,是时代和环境的 产物 。大学处于科技进步与变革创新的时代 ,应当推进体制 和机制创新 , 消解面临的现实问题 , 不断完善自身的治理 结构 。
调整大学与政府的关系 。改变政府管理大学的模式 ,是 建立健全现代大学制度的关键 。政府对大学的管理基本上 以行政命令的方式进行 ,一定程度上抑制了大学功能的有效 发挥 。形成政府指导 、社会评价和同行竞争等因素构成的外 部治理结构 ,符合办学规律和特点 ,有利于大学的发展 。政 府应当通过强化法治管理大学 ,减少直接的行政干预 。同 时 ,面向大学建立公共信息平台 ,促进独立评估机构的建设 , 实现政府权力向社会和大学的回归 。政府应当尊重大学的 自主办学权 ,充分保障学术自由 。尊重大学的自主办学权是 学术自由的组织保证 ,要求政府将权力下放到学校和社会 , 学校在办学过程中享有充分的决策权和行政权 ,政府由学校 的直接管理者转换为学校的间接监督者 。在此前提下 ,学术 自由才能得到真正的发挥 。学术自由 ,是指教师在专业上可 以自由探讨 、发现 、出版 、传授各自专业领域内所发现的真 理 ,并且这种自由不受任何限制 。⑥要实现大学的目标 ,保证 教授的学术自由是非常重要的 。没有学术自由 ,大学本身创 造知识的目标就不可能实现 。
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其动态过程就是大学治理 ,即大学的利益相关者参与大学重 大事务决策的过程 ,体现某种理念或价值选择 。⑤大学治理 结构区别于其他社会组织治理结构的特征 ,正是大学特有的 理念和价值选择 。
在大学治理结构的外部关系方面 ,大学与政府 、大学与 社会的关系是人们关注的重点 。其一 ,大学与政府 。我国大 学是在政府的直接领导和规范下办学的 。大学与政府的联 系受到行政权力的框定 。政府掌握学校的领导任命 、专业设
置 、招生规模 、教员编制 、资源配置 、质量评估 。大学通过与 政府的纵向职能分权 ,行使部分公共行政权力 。作为学术性 组织 ,大学同时拥有自治性行政权 ,即享有教学 、课程 、研究 、 经费 、规划 、人事的自治权 。但是 ,这些权力的行使往往与政 府权力重叠 ,导致在发展中缺乏自主性 ,限制了大学的个性 和发展 。其二 ,大学与社会 。大学的社会利益相关主体包括 学生家长 、校友和企业单位 。学校 、企业 、校友 、家长和政府 具有各自的高等教育观 ,并从不同方面在不同程度上影响着 办学过程 。大学需要适应社会 ,同时服务社会 ,才能获得自 身存在的基础 。然而 ,大学必须保持自身的相对独立地位 , 在适应社会的同时引领社会进步 。社会面向大学的要求量 大质杂 ,大学实际上难以满足社会的全部要求 ,亦难以保持 自身的独立地位和引领作用 。种种现实问题相互影响 ,互为 因果 ,成为大学改革自身治理结构的重大课题 。
我国大学内部治理结构主要涵括以下内容 。其一 ,党委 与校长 。党委是大学的最高决策机构 ,统一领导学校各项工 作 。一方面支持校长独立行使职权 ,一方面协调学校内部工 作 。校一级的行政长官是校长 。校长全面负责教学 、科研和 其他行政工作 。在实际管理运作过程中 ,党委与校长的职权 容易发生冲突 ,党委与校长的权责界定不清 ,主观随意性大 , 党委常委会和校务会 (或校长办公会 )通常联合议事 、重叠 议事 ,导致决策效率低下 ,决策过程和执行过程常与监督分 离 。其二 ,教师和学生 。教师在高校中的主要任务是教学和 科研 ,在大学治理过程中通常拥有参与权 ,却没有管理权和 决策权 。学术人员 (教授等 )和非学术人员 ,主要通过各种 辅助决策咨询组织 ,参与大学的各种决策过程和管理过程 , 缺乏明确的职责和运作程序 。学生在大学权力结构中的地 位更为薄弱 ,是被忽视的权力主体 。教师和学生所应该享受 的学术权力常常受到行政权力的限制 ,缩小了大学的学术自 由 。其三 ,学校与院系 。我国高等学校普遍采用学校与院系 两级组织和职能部门的直线职能型组织结构 ,按照不同学科 的性质设置各个不同的院系 ,同时设置职能部门直接管理学 校各方面的工作 。这种组织治理结构基本上承继国家行政 机关和生产企业的科层管理结构使得学校行政机关与院系 之间存在明显的张力 。一方面 ,院系认为学校行政机关庞 大 ,官僚作风普遍 ,办事效率低下 ,学校赋予院系的权力空间 狭隘 ,致使院系在很多方面无法实现自己的意志 。另一方 面 ,学校行政机关认为院系各行其是 ,呼吁强化行政权力 ,实 行统一管理 。这种状态导致教授与行政机关 、院系与行政机 关难以协调 ,造成了学校资源浪费 ,降低了学校的运行效率 。