我国服务型政府建设的路径选择

我国服务型政府建设的路径选择论文摘要：建设服务型政府既是历史发展的必然趋势,也是深化我国各项改革,实现经济和社会协调发展的必由之路。

如何运用科学的理论做指导,建设一个良好的服务型政府,在当今社会,显得尤为重要。

本文梳理和讨论了服务型政府的理论渊源和内涵，借鉴西方新公共管理的实践经验，认为当前我国的服务型政府建设应强调政府主导，以政府与社会的互动和协调为基础，围绕制度变迁与制度创新不断强化政府的公共服务职能，构建政府公共服务和产品供给的公民导向制度、公共服务多元化供给制度、政务公开制度、政府绩效的评价制度、责任追究制度，切实推进我国服务型政府的建设步伐。

关键词：服务型政府；公共管理；实现路径随着社会文明不断的进步和发展，人们对于人在社会生活中的主体性、人的价值的认识也在不断的深化，以人为本、以服务为要，构建公共服务型政府已成为当代世界各国政府改革的趋势，也是我国行政体制改革中理论界和政界共同关注的重大问题。

我国服务型政府的建设应该在学习追溯服务型政府传统理论的基础上，借鉴他国的实践经验，找出适合本国国情的服务型政府建设路径。

一、服务型政府建设的公共管理理论依据倡导服务型政府，树立服务行政理念，是由马克思主义者提出的，为马克思所首创，并在以后的社会主义实践中得到发展和体现。

马克思在批判资产阶级统治工具——国家的时候就指出它是“集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力”，因此，当无产阶级掌握政权之后，目标就是建立切实为人民服务的政府，“是人民为着自己的利益重新掌握自己的社会生活”，政府内部必须“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷”。

[1]而最早提出服务行政概念的，是德国学者厄斯特·福斯多夫。

在《作为服务主体的行政》一文中，福氏认为，自由人权思想、个人主义、私法自治以及契约自由这些观念都已经过时，是令人无法忍受的过去时代的产物；随着时代的发展，人们不再依赖于传统的基本人权，而是依赖于新的人权经济上的分享权。

已由个人照顾自己的“自力负责”，转变为由社会力量来解决的“团体负责”，进而发展为由党和国家政治力量提供个人生存保障的“政治负责”，由此提出了服务行政。

在60、70 年代,西方社会面临经济滞涨、财政压力等问题,经济全球化、新技术革命以及商业成功模式的示范效应等因素也是促使西方政府改革的重要动因。

当然,这场改革的理论主导是学术界提出的新公共管理的基本理念。

重视民主、公正、参与、效率和责任等价值观念的新公共管理理论在西方有着重要影响,政府改革都渗透着新公共管理的基本理念。

(一)民主和公平在新公共管理理论的价值体系中,民主和公平放在核心的地位。

民主自不待言,受“三权分立”和社会民主的思潮的影响,民主是西方社会最为重视的价值核心。

同样,社会公平也被认为是重塑现代公共行政价值体系的基石。

在新公共管理学派看来,现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平;效率必须以公平的社会服务为前提。

新公共管理不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾,更期待着公共行政发展进入到一个全新的领域,即在当代民主社会中,建立民主行政之模型。

民主行政要求公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。

(二)绩效和责任追求绩效而不仅仅是追求效率是新公共管理理论的重要内容,也是其针对传统官僚制的缺陷开出的药方。

“新公共管理理论则把社会公平加入到传统的目标和基本原理中,寻求可以增强其目标- 出色的管理、效率和社会公平- 的各种变革”。

在新公共管理学者看来,“追求社会公平作为健康地要求改革的愿望,这将极大地促进传统的公共行政的经济、效率和行政效果的价值”。

效率的提高是促成社会公平的前提,正如罗伯特·达尔所说,“缺乏效率将会导致资源的浪费,人民生活更加贫困,进而会致使社会公平更加难以实现”。

同样,追求责任也是新公共管理学派的价值目标。

公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。

政府的公共行政权力来自人民主权的让渡,公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。

这就“需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力”。

传统公共行政模式上的官僚制组织的责任通常仅仅意味着对政治领导者负责,而政治领导者则对外界负责。

(三)参与和回应新公共管理寻求鼓励在公共政策形成过程中公民的参与,这种参与通过新公共管理的联合模型和冲突模型来实现。

它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。

从1968 年的第一次新公共管理会议——密鲁布诺克会议上学者们就采用和强调“顾客”的术语以表示公民和行政官员在新公共管理中的重要性。

与参与相关的是公众参与的代表性问题,既要防止寡头政治,又要防止“多数对少数人的暴政”。

公众的参与公共事务的积极性和程度与政府的回应性程度呈正相关。

因此,新公共管理理论通过加强政府组织的弹性,以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。

在新公共管理学派看来,这种“回应”能力是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。

二、西方新公共管理运动对我国服务型政府建设的有益启示英国是公共管理运动开展较早的国家，倡导政府职能的民营化和公共服务竞标承包化为内容的政府改革。

自1979年保守党执政开始，撒切尔政府就开始了调整经济政策、民营化、公共服务承包、放松自然垄断部门的管制等为内容的政府改革。

这一改革的许多做法一直延续到了90年代。

公共服务的承包制改革，就是把政府业务承包出去，具体的办法是通过一种竞争性的招标办法，把政府所承担的公共服务业务承包给非政府的组织去经营。

实际上就是“公共服务”的民营化。

自20世纪70年代初开始，美国经济就遇到了一定的困难。

进入80年代后，美国政府更是为严重的经济滞胀、巨额的财政赤字所困扰。

在保守主义经济学家即自由至上主义者思想的影响下，为了摆脱困境，美国里根政府开始了全面市场化的政府改革。

当时美国政府市场化的政府改革，主要表现在两个方面：政府职能的市场化、政府经济社会生活管制的放松。

新西兰服务型政府的建设内容相当广泛，涉及到整个社会的方方面面。

中央控制降低至最低水平，让政府各部门对组织完全负责，以此提高政府管理的绩效。

鼓励各部门和地方政府实行全面质量管理。

政府活动的成本，必须考虑市场因素，品质、数量和成本应以公民的需求为判断标准。

政府对于管理不善、生产效率低以及不当投资的公有企业实行民营化，留在公共部门的事业组织及其运作必须采用民间公司的形式。

政府被限制介入由社区或民间企业经营可获取更高效率的经营活动，只能涉入民间经营没有效率或效能之活动。

为建立透明政府和责任政府，新西兰规定地方政府和中央政府同样必须遵守财务透明化与责任归属明确化的原则。

通过以上几个代表性国家的公共管理和政府改革的实践经验，我们可以概括其对我国服务型政府建设的启发意义，主要表现在以下几个方面：首先，要高度重视并将公共服务尤其是社会性公共服务职能，作为政府的首要职能和核心职能。

在借鉴国外经验时，要结合经济、社会发展的不同阶段，探索适合国情的实践模式。

其次，西方公共服务的重点基本都是公共教育、医疗卫生、社会保障、科技服务以及公共基础设施建设等方面内容。

最后，公共服务市场化是西方国家的普遍做法，其实质就是决策与执行的分开。

公共服务的质量、数量及标准由政府通过政治过程作出决策，而公共产品和服务的具体提供则通过市场机制，由私营部门、第三部门以及非营利组织通过竞争来完成。

三、我国服务型政府建设的路径选择与对策同西方政府改革一样,中国的行政体制改革也是有着深刻的社会历史背景的。

市场经济的崛起促进政府管理模式的变化;公民社会的成长让参与变得更有空间;全球化和新科技革命对政府的管理能力提出了更多的挑战;当然,还有政府的机构臃肿、效率低下、人浮于事等传统官僚体制的弊端让行政体制改革势在必行。

因此,中国的行政体制改革选择什么样的理论,走什么样的路是一个需要慎重考虑的问题。

借鉴西方的改革经验,结合中国的实际,在新公共行政理论指导下探索中国行政体制改革的路径就相当必要了。

正如公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》一书中所言：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。

一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”[3]。

因此，我国服务型政府的构建在方向既定的前提下必须立足于我国特殊的行政生态，深刻把握公共服务和经济增长相互作用、相互适应的规律，善于掌握和运用公共服务发展的规律性认识。

有学者指出：人均GDP分别处于1000美元左右、1000—8000美元以及8000美元左右时，服务型政府建设应分别处于全面完善公共服务制度(初级建设)阶段，以公共服务为基础和平台、经济社会协调发展(全面建设)阶段和公共服务型政府建设的高级阶段。

公共服务与经济增长的相互关系决定了公共服务与经济增长应协调发展。

[4]在初级建设阶段，服务型政府建设主要由政府主导，强化社会服务意识，出台相应的政策，致力于公共服务制度化；在全面建设阶段，服务型政府建设则强调政府与社会的互动与协调，努力实现政府公共服务的三个转变：从政策型服务转变为制度型服务，从针对型服务转变为平等型服务，从单一主体服务模式转变为多主体服务模式；服务型政府的高级阶段应该尽显服务型政府的内涵和特征，公共服务的内容和形式主要由社会公众主导和确定，即将公共服务的内容、方式以及评价的选择权交给公众。

新形势下服务型政府的构建对我国各级政府而言还是一个全新的课题，我国虽然有些政府和部门提出了一些诸如“服务承诺”、“一站式服务”、“政务超市”等“服务行政”的口号，但是，这些措施仅仅局限于操作层面和技术层面的探索，还远远没有达到服务型政府建设制度化的要求。

因此，当前我国服务型政府建设的核心工作是系统性的制度安排和制度的规范，重点应从以下几个方面着手。

(一)建立政府公共服务和产品供给的公民导向制度。

以奥斯本和盖布勒为代表的企业家政府理论提出了“顾客导向”的政府再造策略，希望政府能向企业学习，视公民为政府服务的顾客，制定顾客驱使政府的制度，视顾客为关怀的对象，以顾客的需求为行为指南，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准，使政府自觉、高效地为顾客服务。

既然政府服务的宗旨是秉承公民意志，最大限度满足公民的需求，保护公民的合法权利，因此政府服务必然体现“以民为本，以客为尊”的原则，以公民诉求为导向，即以公民的期望决定策略设计的蓝图，以公众的需求决定服务的内涵和方式。

因此，我们应该重新认识社会与政府的主从关系，从制度上实现政府的决策与行为由“以政府为中心”向“以公众为中心”的转移，必须疏通政府与公众对话的渠道，保障公众知情权，充分倾听民意。