新公共管理运动之困境
行政思想史—新公共管理运动
新公共管理运动述评摘要：面对着日益严峻的财政危机、管理危机、信任危机，新公共管理作为一种新的范式在西方国家应运而生，在政府管理中引进新思想，新技术，对缓解与解决政府自身面临的困境起到了巨大的作用，也推动了公共管理学的发展，在公共管理理论界与实务中都引起了较大反响。
本门希望通过对新公共管理的背景、动因、内容、西方国家新公共管理的实践、国内学者对新公共管理的研究动向等进行一些梳理与总结，期望为我国行政体制改革和政府管理自身的完善提供一些有益的意见与建议。
关键词：新公共管理理论实践总结借鉴行政学大师胡赫认为新公共管理是公共部门改革的协调一致的项目, 它致力于用管理替代行政,尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制,并精简公共部门的幅度和规模。
【1】新公共管理是20世纪70年代以来兴盛于西方各国政府改革的一种新模式,这一模式的基本价值取向是以解决政府和其他公共部门管理问题为核心目标,最终解决日益增多的社会问题，推动政府改革，应对竞争与挑战，实现政府自身的不断完善与社会的持续进步，可以称得上是一场创新与革命。
一、新公共管理的背景与动因随着社会的迅速发展，科技进步日新月异，但随之而来的是急剧增多的社会事务与社会问题，政府面临着严峻的挑战，传统管理思想与管理手段显得捉襟见肘，不能适应新的公共管理的需要，新方法、新技术的不断涌现，也为政府管理改革提供了借鉴，新公共管理的产生是社会的内在需要。
（一）政府财政状况不断恶化许多西方国家实行高福利政策，对民众的福利包揽过多，造成政府财政负担过重。
然而, 20世纪70年代经历了两次石油危机之后,世界经济进入了衰退时期, 西方发达国家出现了通货膨胀居高不下、政府税收增长乏力、债务负担日益加重、财政赤字不断扩大，社会经济停滞不前等问题。
而面对公众的压力，又不能削减社会福利支出，为了维持高福利的社会保障政策, 弥补居高不下的财政赤字,西方各国政府纷纷寻求开源节流、平衡预算的方法,其中通过改革政府以控制财政支出,便成为一个现实可行的有效手段。
新公共管理运动(一)
20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。
在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。
二、“新公共管理运动”兴起的理论和现实根源传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步。
因此，自其产生以来，它逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。
但随着时间的推移和社会的发展，公共管理领域的理论和实践已经发生了根本性的改变，这一切都为“新公共管理运动”在20世纪末的兴起提供了深刻的理论和现实依据。
1、传统公共行政模式日益凸现的内在理论缺陷。
传统公共行政理论产生于19世纪末20世纪初。
它与先前的政府管理理论最大的区别在于，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论；另一个是马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论。
建构在这两大理论基础上的传统公共行政理论认为，政治与行政是可以分开的，在“二分”的情况下，公共行政的主要任务是如何有效地执行既定政策或达成既定目标。
有关政治、政策的问题，属于政治学范畴，政治不要干扰行政，行政是科学的问题，可以也应该保持价值中立，而以追求经济和效率为目标。
公务员应保持政治中立，他们的任务仅仅是忠实和有效地执行被政治官员制定的政策。
据此，便可以建立一套科学的、最佳的行政管理原则。
公共员系统依据这些组织原则运作，剔除任何个人感情因素，像驴一样受赏罚的支配，行政管理便可以达到高度的“理性化”，政府管理也就可以以最小的投入获得最大的效果。
其实，早在传统公共行政理论形成后不久，其赖以立足的二大理论基础就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。
行政学者罗伯特·达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。
对当前新公共管理理论的评述和反思
对当前新公共管理理论的评述和反思摘要：新公共管理是20世纪70年代末以来全球兴起的政府改革理论及运动，是公共管理领域一场新的革命，对各国行政改革的理论和实践产生了深远的影响。
该理论所倡导的管理主体多元化，把私营企业的管理方法引入公共部门，在公共部门引入竞争机制等新观点对于我国公共管理有诸多借鉴意义。
随着时代的发展，政府体制的更新，传统的官僚体制的弊端逐渐显现。
政府机构膨胀，效率低下，财政危机严重，公众对政府逐渐失去信心。
对此，自70年代末80年代初开始，西方各国的公共行政开始进行改革。
尽管各国改革的性质、程度与方式不尽相同，但都具有共同的目标，并发展起来一个共同的议程，即“新公共管理”，对政府管理理论与实践产生了重大而深远的影响。
关键词：新公共管理；成效；反思；（一）新公共管理的内涵上世纪80年代初开始，西方各国发动了一场政府改革运动，即新公共管理运动。
从撒切尔政府的“私有化”运动开始，接着是克林顿政府的“重塑政府”运动。
随后，陆陆续续40多个国家推出了政府改革的战略。
新公共管理成为西方公共行政领域的时代潮流。
各国政府推进新公共管理的做法各不相同，可是新公共管理的内容大体一样。
奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中，把新公共管理概括为十个方面。
目标是建立：(1)掌舵而不是划桨的政府；(2)发挥社会组织作用的政府；(3)把竞争机制注入到服务中去的竞争性政府；(4)有作为而不循规蹈矩的政府；(5)处处讲究效果的政府；(6)满足顾客需要的政府；(7)廉洁的政府；(8)有远见的政府；(9)注重分权的政府；(10)以市场为导向的政府。
根据西方行政学者们的论述，新公共管理的主要内涵包括以下几点：第一，定位政府角色。
新公共管理倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。
为了实现两者分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。
而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。
新公共服务理论的超越与困惑(一)
新公共服务理论的超越与困惑(一)行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”（theNewPublicManagement），相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。
同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论（theNewPublicService），他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃1、新公共管理理论的缺陷。
新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。
新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。
因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。
一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。
然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。
而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。
另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。
这一切，导致公平与公正问题的凸显。
新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。
丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。
但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。
新公共管理局限性及改进对策
新公共管理局限性及改进对策1.新公共管理的内涵与理论基础新公共管理以现代经济学与私营部门管理理论为理论基础，为传统官僚运营机制引入新的管理方法与竞争机制，包括小政府理论、公共部门绩效管理理论与基于回应性的政府全面质量管理理论等主要理论[1]。
新公共管理作为一种全新的公共管理理念与实践模式，重点在于将更灵活的管理机制引入行政管理体制中，从而促进政府部门管理公共事务的能力与绩效提升，消除传统官僚机制带来的社会矛盾与问题。
新公共管理理论的主要内容包括：首先新公共管理通过将企业经营管理模式引入政府部门行政管理机制能够有效提升政府部门行政管理效率，通过将企业服务顾客的管理原则与“顾客至上”的服务宗旨引入公共机构与行政管理机制，促使政府转变社会管理角色，真正聆听人民群众对公共管理与服务的需求，从而达到改善公共服务的目的。
其次。
转变政府职能，使政府角色由政策的执行者转变为公共事务的决策者，同时将公共行政管理的责任机制引入到政府决策失误中从而提升行政管理人员的责任意识，改变传统政府部门公共行政管理能力低下的局面。
通过政府在公共行政中掌握制定政策的权利，使传统政府部门转变传统职能将决策权与执行权。
最后，在公共管理中引入市场竞争机制，在公共行政管理部门以绩效作为评价管理标准，并通过一定的准入原则使更多的私营部门参与进公共服务的提供，可节省公共服务的成本并提升公共服务的质量。
2.新公共管理的局限性2.1盲目引入市场管理原则。
公共管理机构与行政部门引入企业管理学方法在一定程度上能够转变政府社会管理角色，满足人民群众对公共管理与服务的需求，从而起到提升公共管理的质量与水平的作用。
然而市场管理原则与企业管理途径的盲目引入，使新公共管理无视公营与私营部门的根本差异，混淆了公共部门提供公共服务与私营部门追求经济效益的根本目的差别，使政府重塑流于表面甚至致使更深层次的贪污腐败问题[2]。
政府部门是通过人民公众选举代表的形式产生的，应以公众利益为工作的原则与宗旨而非满足自我需求，建立在个人利益最大化基础上的新公共管理对公共利益与公民权利隐含着实质性的否定。
当代我国公共事业管理模式运作的困境及对策
论当代中国公共事业管理模式的运作困境及对策所谓公共事业管理模式，在其本质上是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。
从公共事业管理的发展历史来看，首先应该是存在于古典自由经济时期的公共事业管理保护模式，也可称为保守模式。
这一时期的政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。
到了20世纪30年代以后，公共事业管理的干预模式逐渐盛行，并在60年代前后达到高峰。
这个时期政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。
在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的。
而当代公共事业管理的基本模式是市场模式。
在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品的生产和提供，政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。
然而当代我国公共事业管理模式在运作的过程中并没有真正贯彻政府、市场与社会三者的有力结合，而是出现了许多困境。
（一）政府权力过于集中，且管理主体单一。
公共事业在相当程度上是人们群众和基层单位的事务，因而地方政府应该承担更多的管理责任。
但是就目前我国的管理体制来看，政府部门管的太多，控制的太紧。
实际上，大部分社会公共事务不宜政府直接办理，因为不同地区适应不同的政策并且各地也有不同的情况。
而政府只能在宏观上去把握，不可能去管束微观方面，应为这样不仅浪费了太多资源，也有可能造成决策错误。
（二）制度效率低下在公共事业领域同样存在着制度效率低下的问题。
公共物品作为一种稀缺品，特别是某些自然资源，其早面是含有很高的成本的。
而传统的公共事业管理部门对公共物品供给的价格过低，供给管理者随着需求的变化调整供给量，而不是调整价格，结果造成了稀缺资源的大量浪费。
_新公共管理运动_的缺陷分析
自!"世纪%"年代以来，伴随着全球化、信息化和知识经济时代来临，传统公共行政理论整合下的公共行政出现了合法化的危机，人们普遍认为传统的公共行政已无法指导现实的政府管理，为了应付政府日益增长的财政危机和政府信任危机，政府的管理运作纷纷从传统官僚的层级节制的，缺乏弹性的行政管理机制，转向市场导向的，积极应变的弹性管理的“新公共管理”的治理模式。
在!"多年的公共管理的实践中，对公共部门绩效的提高做出了一定的贡献。
但是，“新公共管理”的模式有着先天性的不足，本文从理论的角度出发，分析其存在的问题，以提高公共管理的科学性。
一、“新公共管理”运动的理论渊源西方国家的“新公共管理”运动的两个基本的理论出发点是“公共选择理论”和“管理主义”，“公共选择”理论是这场政府改革的理论依托：“管理主义”的思想只是在其中有所体现。
“市场”和“政府”作为资源配置的两种基本手段，客观的存在于人类的社会生活中，传统的“凯恩思主义”经济学认为，市场的缺陷及“市场失灵”是政府干预市场的基本原因，政府天然是社会公益和公共精神的代表。
第二次世界公共关系!李学作者简介：李学&’()*—+，男，河南西平人，厦门大学政治学与行政学系，行政管理硕士，主要从事公共政策和公共管理研究。
邮编：,$’""*收稿日期：!""!年*月!"日内容提要：当代西方政府改革的基本趋势是采用市场机制来提高公共管理的水平以及公共服务的质量，它以“公共选择理论”为依托，对传统的公共行政进行改革；然而，这种实践模式也有自身的缺陷，“市场化”的模式会引发一系列新的复杂的治理问题。
本文通过对其实践模式的分析，指出新公共管理运动存在的潜在的问题。
关键词：新公共管理公共选择公正〔中图分类号〕-*!,#,’〔文献标识码〕.〔文章编号〕’$)’/"$%’&!""!+"$/"","/"0“新公共管理运动”的缺陷分析大战后，公共选择学派开始关注政府失败的经济问题，对政府失败的问题进行系统的研究，用一种极端“个人主义”的方法，研究政府预算最大化、效率低下、官僚主义、腐败等问题；用经济学的微观分析解析政治过程的运作。
新公共管理的局限性及改善
新公共管理的局限性及改善一、新公共管理局限性的实践表征1.伦理上的道德约束问题传统行政模式的一个突出特点就是建立了一套伦理制度和行为准则对公职人员进行道德约束,使他们按照政治中立的原则履行公职,做到诚实正直,防止贪污腐败行为的发生。
新公共管理通过引入立约承包、签约合同、投标招标等私营部门的管理方法与技术,减弱了传统行政模式的道德约束力,产生了伦理与责任甚至贪污腐败等问题。
例如,一些具体的伦理问题与签约转包密切相关。
在选择承包商时进行政治干预,投票者相互串通,使公共服务项目高于成本价,政府采购中收取巨额回扣在各国的政府改革中都屡见不鲜。
在新公共管理模式下,“维持伦理准则是一个潜在的问题。
私营部门也有一个在不计成本追求结果和保持伦理行为标准之间进行选择的问题。
欺诈、腐败、内线交易等似乎成为地方性流行病”[1]295-296。
新公共管理把传统行政模式向管理者灌输伦理标准的做法束之高阁,大量采用私营部门管理的原则与方法,这虽然强化了外在的行为要求,提高了管理与服务中的透明度,但是也弱化了管理者及一线公务员内在伦理准则的作用,从而产生道德约束问题。
2.制度上的市场限度问题新公共管理通过政府流程再造,从传统上重视组织理性的官僚制规则转向个体理性的市场规则,在公共服务中广泛地运用市场机制,形成了公共服务的市场化模式。
该模式在“放松规制”(deregulation)的改革之后,将注意力从程序规则转向结果和市场化操作手段,重视对结果的控制而放松和简化对政府行为的程序规制,注意采用一些弹性的、弱程序化的行政手段,如对行政合同、行政指导、行政协商程序、签约外包、民营化等广泛地运用[2]。
这种市场化模式在实践中存在两个突出的限度问题。
①弱程序化行政手段的问题。
这表现为行政合同的行政优益权对作为行政合同一方当事人的行政相对人造成侵害,行政指导的不透明性、事实的强制性,以及由于对特定人进行指导而可能带来的对其他人的不公正,等等[3]。