试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果(上)(一)

试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果(上)(一)
一、引言
土地宏观调控制度的供给，不仅必须适应经济社会发展对制度的需求，而且必须和包括政治、经济、社会、产权制度在内的整个制度系统充分耦合。

(1)否则，不仅很难成为有效率的公平的制度，而且很可能增加各种交易成本。

国务院2006年31号文件（即国务院关于加强土地调控有关问题的通知，下简称31号文件）和1997年11号、2001年15号、2004年28号三个文件相比，在宏观调控体系框架方面，不仅新增强化督察问责、上收审批权、规定出让金纳入预算管理等刚性约束地方政府的行政手段，在中央政府监管地方政府体制上迈出了重要性一步，而且同时调高集体土地征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等几项土地直接成本，在压缩地方政府土地经济收益驱动空间上迈出了实质性的一步，因此，从作用看，无疑对整顿土地市场的混乱秩序，改变土地收益的分配格局起到不小的作用。

但是，从缺陷看，31号文是否能够从土地收益分配的源头上对土地市场的无序和混乱标本兼治，从而有效切断建设用地低成本盲目扩张的利益驱动，初步构建起我国土地宏观调控体系，却可能因为回避了土地调控的基本矛盾而不能完全实现制度的预期。

其实，只要仔细分析错综复杂的土地调控矛盾，就会发现这不是政府管制和禁止就能解决好的。

综上所述，在土地经济运行机制基础没有根本改变的条件下，中央政府选择在问责与收权配套下，调升土地成本，改变中央、地方利益分配格局的方式，遏止地方违法用地的利益冲动，实现经济社会的可持续发展的路径，不仅可能难以达到既定目标，而且可能引发新的利益博弈。

二、政府管制失灵的历史教训
如何调控，作为31号文件主要起草人之一的国土资源部政策法规司司长的甘藏春先生认为“管住管好土地，最关键的是要消除各地扩张用地的经济动因。

”而对策是管制。

即以行政手段提高新增建设用地土地有偿使用费、征地补偿安置费、城镇土地使用税、耕地占用税，以调整中央地方的利益分配关系来减少地方政府土地出让纯收益，提高土地的取得和保有成本。

（2）作为中国社会科学院专家的易宪容先生则认为：“要解决土地问题，就必须明确界定目前土地的使用权……把土地使用权清楚地界定土地持有者……那样，任何一块土地的征收或转让就能够在当事人之间自愿互利的条件下进行。

……仅仅对土地进行管制与禁止，短期内会有一定的效果，但长期看，新的问题又会出现。

”“土地分配的利益机制是无法理顺的”。

（3）显然，官员和学者的分歧，是路径的分歧。

治理对策如何是好，有必要回顾历史教训。

我国土地宏观调控自1986年3月21日中共中央、国务院出台《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来，已经多次进行。

但是，由于始终将政府对土地的统一管理职能和政府垄断市场的职能混为一谈，而没有去围绕土地经济运行的政府与市场关系的机制基础进行制度创新，因此，一直因为政府自己调控自己，政府自己监管自己而治标不治本。

从1997年土地史上声势和力度最大的一次土地制度创新没有实现预期的实证上，我们事实上已经看到了相似制度创新逻辑和最后结局。

1997年的土地制度改革在“21世纪谁来养活中国”的国际质疑下展开，并同时出台行政的、经济的、组织的、法律的手段试图实现标本兼治的预期，比现在严厉得多。

但是，其结果则是被我国现行的地方分权财政体制下的地方政府和市场经济多元社会里的利益集团所化解，从而引致违法用地依旧成为政治、经济难解的顽症。

1997年的土地制度创新的失利证明，我们仅从调整中央地方利益分配上进行改革是不大容易实现预期的。

综观20年的土地制度变迁，作为土地公有制国家，我国改革的初衷一直是试图建立一个国家、集体两种所有制框架下的活而不乱的土地使用权市场。

但是，在经济社会转型政治体制条件的约束下，所有围绕政府垄断市场权力的上收或下放的管制试验，都没有很好解决中央
与地方的审批权、财权与事权关系，以及国有、集体两种所有制土地相互的激励和约束机制。

因此，无论选择取消土地集体所有制（指一些地方曾经尝试收回土地承包经营权）建立单一国家所有制、政府垄断市场的路径，还是选择设定土地国家、集体两种所有制、政府垄断国有土地市场的制度路径，却不仅一直没有构建起活而不乱的好的社会主义土地市场，而且越来越异化为混乱、无序、投机、掠夺的坏的资本主义土地市场。

但是，要就是搞死，要就是混乱，却不是土地制度改革选择的预期。

因此，我们应该跳出政府垄断市场的权力配置框架，换一个思路探讨其他的国有土地新的实现形式。

三、制度设计不能回避的调控矛盾
当今的土地市场，始终存在调控和反调控的中央政府和地方政府的博弈。

作为土地市场化标志的招标拍卖挂牌被地方政府及其领导人暗箱操作，作为满足公益需求的土地征用成为地方政府掠夺农民土地财富的“以地生财”工具，作为保障建设用地供给的土地行政目标变成地方政府违法审批、越权审批、乱占滥用、低地价、零地价、负地价出让土地甚至耕地的对抗法律理由。

土地市场混乱的问题确实是严重的。

但是，以最低的交易成本制定治本之策却不仅需要暴露问题的存在，而且更要揭示问题产生的原因。

利益驱动论认为，造成当前地方政府和中央政府博弈的原因在于地方政府通过土地大肆敛财的“经济动因”，于是，决定从调整中央、地方利益着手遏止地方政府卖地冲动。

我之所以不完全同意这一观点，就在于这一观点并不能充分解释土地市场的全部混乱现象，并可能因噎废食。

冲动就是动力，地方政府存在发展冲动和经济冲动本身并没有错，而是错在以错误的政府职能，进入私人品市场，充当经济人,并以地生财与民争利的方式处理发展问题、经济问题。

因此，治本之策在于从体制人手，引导地方政府树立正确的政绩观、发展观，从而退出经济市场，并按照公共政府的职能处理政府和市场的关系，以努力营造投资环境为发展服务、市场服务。

之所以依法用地审批的闸门关住了，但是实际用地的闸门没有管住，就在于政策假定政府进入市场是理性的判断是错误的。

现行土地市场立脚于政府垄断、管制配置土地资源的所谓市场制度和亚当.斯密推崇的“看不见的手”市场需求脱节，必然引致高交易成本。

显然，政府不是万能的。

市场机制被机制基础异化，正是我国土地多次在宏观调控中失利原因的制度本质。

（一）现行体制对政府行政和市场双主体的制度安排，不能有效对地方政府经济人行为实施激励和约束。

制度激励的空间太大太多而体制约束的条件失灵的结果，必然引致在调控中中央政府说中央政府的，地方政府干地方政府的。

按照“权力制衡”的理论，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。

其路径：一是国家权力之间的相互监督，二是非国家权力对国家权力的监督。

但是，我国土地市场是政府垄断市场，一是市场主体是政府，执法主体是政府、监督主体也是政府。

（4）因此，政府集行政和市场权力于一体，形成了政府在土地市场的绝对权力，从而引致市场监管在政府职能中的缺位。

二是土地财政是各级地方党委、政府的“第二财政”，事关公务员工资，以及政府公车、接待、出国等的行政经费，以及政绩工程、形象工程等，形成了五大班子关注“以地生财”的话语格局，从而巩固了政府经济人在地方决策中的支配地位。

作为权力机关的人大可以监督政府，但不能监督党委。

作为执法机关的法院、检察院，受同级党委领导，有权根据土地法、刑法、房地产管理法追究土地违法者法律责任，但不能追究领导自己的党委领导人和解决行政经费的政府领导人的土地违法行为。

作为行政监督的监察厅局、国土资源厅局，受同级党委、政府领导，可以依据相关条例监督行政土地违法行为，但不能监督给自己帽子、经费的政府的土地违法行为。

因此，世界上最严格的土地管理制度在地方基本上没有执法主体。

土地法制不能转变为土地法治，从而引致一系列制度异化。

比如，土地招标拍卖挂牌制度被一些地方政府操作为隐形政府垄断的遮羞布；土地储备制度被某些地方政府转化为骗取银行抵押贷款大干快上的取款机；满足公益需求的土地征用制度被有的地方政府演变为掠夺农民集体土地所有权和城市国有土地使用权的“以地生财”工具；
公共政府保障建设供给的土地职能被相当地方政府利用为躲避土地监管另立城市建设指挥部、开发区等土地管理机关的用活政策借口。

总之，所有土地制度不同程度的异化现象，几乎都与政府在土地市场的职能不当相关。