高校行政化的制度根源与“去行政化”

高校行政化的制度根源与“去行政化”摘要：高校行政化的本质是高校被纳入政府体系之中，在与政府系统交互过程中日益趋同化，最终成为与政府同形同构的社会组织的现象。

高校行政化的产生源于高校组织的制度化，宏观上制度环境合法性的压力、中观上组织场域中组织基于功利激励的理性选择和微观上共享观念对高校组织的形塑，这三方面共同促成了高校与政府的组织趋同。

在与政府组织趋同过程中，高校过于注重合法性机制，忽略了效率机制，从而导致一系列问题的产生。

因此，要推动高校的良性发展，使高校组织在合法性和效率之间达成平衡，必须采取一系列措施推动高校的“去行政化”：转变政府职能，变革制度环境；实现校长民主遴选和专业化；取消高校行政级别；重构高校共享观念。

关键词：制度化；组织趋同；“去行政化”；高校管理中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0087-05近年来，我国高校过度行政化倾向越来越遭到社会各界的诟病。

“钱学森之问”①的提出和热议，对我国始终无人获得自然科学诺贝尔奖的质疑，关于我国虽然成为博士生产大国和学术论文生产大国而学术原创能力仍十分欠缺等现象的讨论，最后都指向了我国高校过度行政化这一问题。

南方科技大学校长朱清时指出：“现在的大学与政府管理模式一样，一切运作都以行政权力为主导，限制了学术生产力，对学校科研和教学质量造成损害，行政化是高校没有活力的症结之一。

”②《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》将民间对高校“去行政化”的诉求上升为国家政策，这将成为未来若干年内高等教育改革的一项重要工作。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。

但是，在具体改革推进中，应该如何去做才能真正实现高校的“去行政化”，恢复高校的活力与创新性，现在仍是众说纷纭，莫衷一是。

有人担心在泛行政化的中国社会，一旦高校“去行政化”，没有行政级别，会丧失许多优势和资源。

如中山大学黄达人校长认为，在现阶段社会上各行各业都存在行政级别的大环境下，如果只是简单取消大学的行政级别，不仅不会强化教育特别是高等教育的地位，反而可能会起到弱化的作用。

③还有人认为高校的行政化是由于社会的行政化所导致的，如果整个社会的行政化不除，则高校的“去行政化”也无法实现。

这就是由人民大学校长纪宝成提出的“纪宝成难题”④。

在这些疑问的困扰下，高校到底该不该“去行政化”？应该怎样真正实现“去行政化”？要解答这些问题，必须在真正认识和把握到底什么是高校行政化、为什么会出现高校行政化现象的基础上才能够进行。

基于此，本文尝试从组织社会学新制度主义理论的视角来分析高校行政化的本质、成因，并在此基础上探讨高校“去行政化”的组织可能性和高校“去行政化”的路径，以期对我国高校的“去行政化”改革提供一些有益的参考。

一、高校行政化的本质要了解什么是高校行政化的本质，首先要对什么是高校行政化有一个透彻的认识。

目前，学界关于高校行政化的定义很多，对其基本内涵大致有一个共识，即高校行政化是指高校在一定程度上被置于政府体系之内的现象⑤。

高校行政化包括外部行政化和内部行政化两个方面：外部行政化是指高校与政府之间的关系，具体表现为教育行政主管部门对高校的具体事务插手过多，大学被赋予行政级别，成为政府的一个附属机构；内部行政化是指高校内部行政权力独大，高校行政机构对上与上级政府行政机构衔接同构同形，对下则主导高校内部的一切，权力集中，教授和其他职工被边缘化，各种资源向机关和行政集中。

⑥可以看出，高校行政化使得本应是一个独立自主且具有自身特殊性的高校处于政府行政权力链条的末端，成为政府行政机构序列的一部分，使高校的组织建构和运行特征集中在管理和强制服从两个方面。

⑦政府在对高校的管理过程中，不仅全面垄断了高校的所有资源，还从组织结构、权力运作等方面使高校与政府同形同构，造成高校之间的同质化。

从高校内部管理来看，行政化使高校自然而然地把自己作为“准政府机构”来运作，学术权力的行政化与教职工职位包括学术职位的“官员化”成为高校内部运作的主要特征。

⑧高校内部管理机构是对口教育行政机构部门设置的，高校内部的各级领导和管理人员的任命是按照党政干部的任用条例和程序进行的，高校由内而外真正成为政府机构的一个组成部分。

通过以上分析可以看出，高校行政化就是把高校纳入政府权力的控制之下，政府在资源配置、制度供给、组织结构等方面全面主导高校的运作，在这个过程中高校也逐步成为政府机构的一部分，产生与政府相同的组织结构、运作方式和制度体制。

因此，高校行政化的本质就是高校被纳入政府体系之中，在与政府系统交互的过程之中日益趋同化，最终成为与政府同形同构的社会组织。

二、高校行政化的制度根源分析高校与政府的组织趋同具有深刻的制度根源，这可以从组织社会学新制度主义理论得到解释。

兴起于20世纪80年代的组织社会学新制度主义理论主要关注现代社会中组织的趋同现象。

新制度主义理论认为，组织是制度环境中的组织，是被制度化的组织，组织的制度化过程即组织或个人不断接受和采纳外界公认或赞许的形式、做法或“社会事实”的过程。

⑨制度化的组织是由其所处环境中的现象建构的，它倾向于与这些现象同形，这种同形是出于正式组织在技术和交换上的相互依赖，而使其与所处环境日益协调和一致。

⑩组织结构的制度同形不仅创造了组织生存的环境，也促进了组织的成功。

由此，作为社会组织的高校为获得制度环境的认同和资源的支持而与作为社会主导的政府趋同，也就可以理解了。

那么，制度环境如何对高校施加影响、高校组织如何制度化并实现与政府的趋同从而变得“行政化”，这些问题可以从宏观、中观、微观三个层面具体分析。

1.合法性机制的理性神话：高校行政化的宏观分析所谓合法性机制，是指诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。

高校与政府的组织趋同，就是在我国目前社会制度环境中，高校为了获得社会（政府）的承认而采取的一种必然的行为。

制度环境的一个重要内容就是社会约定俗成的观念和文化，这些观念文化深深植根于社会理性化的正式结构要素之中，反映了对社会实在的一种共同理解，迈耶将其称为理性神话。

组织的合法性，包括高校的合法性，就是建立在这种理性神话之上的，只有这样，组织才能被社会认可，也才能存在和发展。

中国几千年的封建专制集权体制对中国社会的发展影响是巨大和深远的。

在这样的社会环境中，泛行政化是其典型特点，高校只有与政府在组织结构和制度运作上保持一致，才能获得社会的普遍认可。

如人们对一所高校的一般反应是，它是不是教育部所属的高校？是“985工程”重点建设高校还是“211工程”重点大学？是副部级重点高校，还是省厅级的普通省属院校？而关于一所高校内部的结构组成，人们马上想到的是一个科层制的结构――校长、教务主任、学院、系科等。

这说明，高校的行政级别和科层制度已经成为思考和评判高校的一个基本内容，成为迈耶所说的理性神话。

高校只有在这个理性神话中寻求自己合法性的基础，才能生存和发展。

这也成为在讨论高校“去行政化”问题时很多校长不同意取消大学行政级别的一个重要原因。

正如人大原校长纪宝成所说：“当一个社会以行政级别来衡量所有人的社会地位时，取消高校的行政级别，就是贬低教育，现在我可以找北京市长、副市长，取消行政级别后我可能就找不到他们了。

”高校一旦“去行政化”，没有行政级别，它的“合法性”也就随之消失，从而失去其应有的地位和认可度。

2.功利激励导向下的驱动机制：高校行政化的中观分析如前所述，制度环境对高校行政化产生重要的影响。

那么，宏观制度环境是如何对高校行政化的产生发生影响的？这需要从中观的组织视角来厘清制度环境与组织之间的互动关系。

制度环境对人们思维方式和行为的影响不是自然发生的，而是通过激励机制来进行的。

因此，制度具有激励作用，可以通过影响资源分配和物质利益来鼓励人们采纳那些社会认可的做法。

这种激励机制就是组织趋同产生的动力机制。

这种激励机制的具体运作，如迪马吉奥和鲍威尔所说，是通过组织场域来进行的。

所谓组织场域就是那些由组织建构的、在总体上获得认可的一种制度生活领域，是一系列相关的组织所组成的一个场域。

在组织场域中，有两个因素决定着组织趋同的发生和程度，即组织间的依赖关系和组织目标的清晰程度。

迪马吉奥和鲍威尔指出：组织间的依赖程度越高，则两个组织之间的类似程度就越高；组织的目标越是模糊不清，就越能导致组织间的趋同。

高校行政化也是如此。

高校对政府的较高的依赖程度和模糊的组织目标导致其与政府的组织趋同。

一方面，高校与政府的关系密不可分，依赖程度很高。

高校就是在政府或政府教育行政部门的直接领导下运作和发展的，其教育资金、招生名额、学生毕业文凭甚至教师任免、系科设置等都需要教育行政部门的许可和授权。

由于不同组织之间的结构越相似，组织间的资源交换就越容易，组织间也就越容易对话和交流，因此高校在这种物质利益的激励下必然倾向于与政府高度同形，以获得更大的发展。

另一方面，高校的组织目标比较模糊。

这种模糊主要体现在考评上。

高校的目标是培养人才、科研和服务社会，这三个看似清晰的目标在考评上十分困难。

在培养人才方面，其考评标准是看就业率还是看考上研究生或者博士的数量？在科研方面，其衡量标准是发表论文、出版专著的数量，还是国家课题立项、获得高层次奖项的数量？在服务社会方面，考评是看校办企业的产值、拥有专利的数目还是看专家下基层的频次？在现实中，上述三个方面的考核标准一直处于争议之中。

而高校作为一个教育机构，其本身工作成效的滞后性也使考评变得更加困难。

因此，高校为得到社会认可，必须融入社会行政的考评体系之中，如成为一个部属的高校、进入“211工程”或者“985工程”等，以获得更多资源和发展的更多制度性优惠。

3.共享观念的形成与维系：高校行政化的微观分析所谓制度，就是共享观念和共享思维。

在上文的中观分析中可以看出，在一定制度条件下，人们追求私利的动机产生了一种潜在的功能，起到了整合群体、强化共享观念的意义，即人们从追逐私利的动机出发，选择具有合法性的制度行为。

现代社会存在多种利益主体，他们有着各种利益诉求并追逐自己的私利。

要想让自己的利益诉求得到社会的认可，利益主体就需要从共享观念里找到象征性的词语，用公众话语中大家都能接受的观念把这些要求合法化。

在制度运作过程中，他们一方面借用象征性词语来掩盖私利动机，另一方面通过这些公共场合的讨论把这些理念潜移默化地渗透到公众话语之中。

所以社会组织需要通过共享观念达到目的，为其功利性目标披上合法的舆论“外衣”。

在这一过程中，人们共享的观念基础得以强化。

高校的行政化过程也是如此。

高校与政府同形，实质上是高校为了自己生存和发展的“私利”而产生的行为，在实际运作过程中，高校的“私利”行为往往通过各种社会认可的名目来进行。