关于“去行政化”的一些思考

关于高校“去行政化”的一些思考

唐自单

摘要:近年来高校“去行政化”引起了教育学界学者的广泛关注，本文探讨了高校“行政化”的内涵及弊端，指出了高校“行政化”深厚及悠久的历史根源，探讨了高校“去行政化”按教育规律、人才培养规律、学术发展规律办学的本质，并界定了高校“去行政化”过程中几个常见误区，最后从政府高校等几个方面就高校如何“去行政化”提出了几点自己的意见和建议。

关键词：高校去行政化现代大学制度

案例介绍：

案例一：高校要不要取消行政级别？

目前我国有３０多所副部级大学，还有正厅级的公办本科和副厅级的高职高专，其党委书记、校长也相应为副部级、厅级干部。高校该不该取消行政级别？人民大学校长纪宝成以敢说著名，“高校行政级别不是现在有的，中国人民大学以前是副总理级，“文革”后变成司局级，上世纪９０年代以后，因为考虑到大学跟社会的交往问题，才把级别提高到副部级。把学者放在一定的行政岗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。从学术评价看，任何学术权力都是行政权力，把两者截然对立是不对的。当社会习惯于以行政级别来衡量其社会地位时，取消高校的行政级别就是贬低教育。现在我可以找北京市长、副市长，取消以后我肯定找不到了。大学校长应该是社会名流，但我们国家还做不到这一点。”他的发言引起教育界广泛讨论。（摘自新华网）

案例二：南方科大获准筹建：“去行政化”有多难？

致力于建成中国第一所“教授治学”高校的南方科技大学筹备三年半，2010年终于获得教育部批准筹建，但是还没有正式下发文件。一所备受瞩目的大学筹办3年还拿不到“准生证”，究竟卡在哪儿？有评论认为，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出要鼓励高校改革，扩大学校办学自主权。可“自主”到什么程度，却是需要分寸拿捏的。现在南方科大遭遇的尴尬来自两个方面：一是和深圳的关系要“磨合”，甚至要“习惯”校长用一台电脑也要向深圳市政府报批的惯性；二是要向主管部门公关，想尽早拿掉“筹”字，必须按照行政化逻辑。想脱离行

政化，却首先要仰仗于行政化的审批；立志于“去行政化”，却困于行政化的门槛。因为行政化的体制障碍而迟迟拿不到准生证，行政化给南方科大的“下马威”，让公众看到了教育“去行政化”是多么的艰难。（摘自光明日报）

案例三：复旦起草《大学章程》引热议 "立宪"治校有多远

作为26所“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”改革试点学校之一，复旦大学近日正在起草的《复旦大学章程》引来各方关注。近日，复旦大学校长杨玉良称，该校正起草《复旦大学章程》(以下简称“章程”)，即将走上“立宪”分权的依法治校之路。在岁末年初，这成为继南科大招生之后的又一“给力”教育改革事件。杨玉良说，“大学的宪章就是大学的法律，要把Vission(愿景)和Mission(使命)定好，即使换了校长也不会变。”有观察家认为，此举可以视为中国大学“去行政化”的先声，大学教改正酝酿实质性突破。而复旦本校老师对此表现得相当谨慎，表示章程实施时间很难确定，新旧制度之间也需要衔接，对于这部被媒体热炒的章程，复旦校园里的学生反而表现得十分淡然，在记者随机采访的多名学生中，大多数表示不清楚此事。（摘自齐鲁晚报）

案例分析：

近年来，高校“去行政化”问题引起了学界广泛的关注，教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》征求意见稿提出要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政管理模式”。《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》提出“克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式”。高校“去行政化”也是第五届中国高等教育学会高等教育专业委员会大会的中心议题之一，甚至成为两会的热点议题。对高校“行政化”的内涵、根源及本质，“行政化”的表现形式及弊端，高校要不要去行政级别，如何“去行政化”等问题，笔者愿谈一谈自己的认识。

笔者认为要探讨去“行政化”首先应该弄清楚“行政化”的内涵、本质。笔者首先查询了相关文献，罗欣认为，“所谓“行政化”是指高等学校在整个体制构成和运作方面与行政机关有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式来建构和运行的。

“去行政化”就是对外打破外部行政机关对高校的直接指挥和控

制，使高校从外部权力体系的束缚中解放出来；对内打破高校内部

的泛行政化的管理体制和运行模式，使部分职能部门摆脱内部行政

部门的行政管理和控制。”1王洪才认为“去行政化的实质就是去掉行政权力所拥有的各种特权，本质就是要回归学术本位，直接表现

就是要去官僚化。”2张发旺认为“高校行政化的实质是指“高校官本位”,其主要表征是行政权力主导学校学术与教学事务,干部任命

官员化,编制机构设置上的党政同构,权学交易等。”3

我国著名教育家杨德广教授认为，“高校管理行政化是指不顾教育规律和学术规律，完全依靠行政权力，按照行政手段、行政方

式、行政运行机制管理教育、管理学术。”4

陈昌贵认为“大学‘去行政化’的实质是高等教育管理制度变迁。制度变迁是指制度的创立、变更以及随时间变化而被打破的过

程和方式。大学“去行政化”主要涉及两个问题：一是调整政府与

大学的关系；二是变革大学内部治理结构。”5笔者认为各位学者均言之成理，只是看问题采取了不同角度，但笔者心中仍然有疑问。

为弄清楚“行政化”的内涵，笔者还查询了辞海及现代汉语字典，但均未能直接查询到“行政化”这个词的含义，现代汉语字典

对“行政”的解释如下:“广义指一切社会机构(包括国家机关、政党、军队、团体、企业事业单位等)进行的组织管理活动。较狭义指各种国家机关的组织管理活动。最狭义指国家行政机关及其他由法

律授权的组织的行政管理活动。”6汉典对“行政”的解释有两层意思，既指执掌国家政权，管理国家事务，又指机关、企业、团体等

内部的管理工作。7《辞海》中对“化”第七条的解释为：表示转变成某种性质或状态，用在名词或形容词后。8由此可以推断，高校的

1罗欣, 我国公立高校“去行政化”问题探究——基于内地高校与香港高校的教育制度比较. 网络财富, 2010(15): 4

2王洪才, “去行政化”与“纪宝成难题”求解. 高等理科教育, 2011(2).

3张发旺, 关于高校“去行政化”的几个问题. 当代教育与文化, 2010(3): 96

4杨德广, 关于高校“去行政化”的思考. 教育发展研究, 2010(9):19

5陈昌贵、季飞, 制度变迁视角下的大学“去行政化”. 探索与争鸣, 2010(9): 66.

6 https://www.360docs.net/doc/c25878970.html,/xingzheng__cidianchaxun/

7 https://www.360docs.net/doc/c25878970.html,/cd/ci/6/ZdicE8ZdicA1Zdic8C329515.htm

8转引自郭银, 高校“去行政化”改革的利弊及应对策略——基于SWOT模型的分析. 教育导刊, 2010(9): 72

行政原指高校的内部管理工作或由法律授权的高校的行政管理活动。结合文献其他学者的观点，笔者认为“行政化”意思应该是指高校内部行政特权过大，作用范围过广，学术性组织特征被忽视，原本属于学术的事务用行政方式手段来管理。行政一词是中性词，高校要去掉的是“学术去行政化”中的“化”，准确的讲应该是“去行政异化”、“去行政泛化”，而不是去“行政”、更不是简单的去掉行政级别。

对行政化的表现形式教育界的学者普遍形成了共识，认为高校“去行政化”应包含外部与内部两个方面。教育部长袁贵仁说，行政化管理倾向通常包含两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，二是学校内部管理的行政化倾向。

对此，宣勇教授也做过一段精辟透彻的描述，“行政化的大学其表现恰恰在于：一是政府将大学作为其延伸的部门不加区别地对办学进行直接管理与干预，在职能与机构的设置上要求与政府职能部门一一对应；二是在大学的内部管理上，行政权力泛化，学术权力得不到彰显，使得大学组织越来越像政府，大学的管理人员越来越像官员，大学的运行模式越来越像行政机构，进而不按照教育规律、人才成长和学术发展规律办事，而用行政手段和思维来解决学术和教育问题。”9

高校行政化有很多弊端，最重要的影响最深的莫过于导致“官本位”思想渗透到学术领域，“高校内部行政人员成为学校运行的核心,教学科研人员对学术以及学校的支配权缺失”10，知识与人才固然重要，权力才是硬道理，人人想做官，人人争做官；影响大学的民主管理，民主不重要，上级指示是真理，下级的呼求可忽视，服从讨好上级成准则；也影响大学办学自主权的发挥，政府及教育行政部门自上而下的决策与管理导致大学难以办出特色，千人一校、千校一面，最终导致我国没有一位真正意义上的诺贝尔奖获得者，难以培养出拔尖创新人才。

在我国，行政化存在长期和稳固的根源：我国经历了漫长的封建社会，受传统科举制度的贻害，“学而优则仕”的传统观念至今未发生根本改变，知识分子社会地位不高现状仍未改变，尊重知识、尊重人才的社会大环境尚未形成。“我国传统上没有现在意义的学术自由，学校只是政治的附属物，是被官府所垄断的用于统治者教

9宣勇, 外儒内道:大学去行政化的策略. 教育研究, 2010(6): 62

10王新华、邸婧, “去行政化”条件下高校内部公共决策机制的重构. 理论探讨, 2010(6): 142

化百姓的工具而已。由于长期的封建思想和计划经济体制限制，“官为上”的官本位思想已经深刻影响了高校的行为方式，很多学者把做官入仕作为最终的良好归宿。内地的高校管理体制从历史根源上就接种了传统“行政为重”的观念，成为高校行政权力泛化的思想根源。”11我国法制不健全，监管不力，有法不依，执法不严也是重要原因。

高校“去行政化”几个常见误区：

有激进的人认为“去行政化”等于“去政治化”，其实“去行政化”不等于“去政治化”，党的基层委员会领导下的校长负责制仍是我国高校内部管理体制基石，以党委书记为代表的党委和以校长为代表的行政力量两个主体缺一不可，只有坚持在党的高等学校基层委员会的领导下才能贯彻我党的教育方针政策，加强和改善高等学校的思想政治工作，最终确保我国高校的社会主义办学方向，但高校党委要宏观上把握全局，不可管的太多、太细，要明确党委和校长各自的权力与责任。

也有人认为“去行政化”等于“去行政管理”，其实“去行政化”不等于“去行政管理”，现代大学早已走出了象牙塔，从边缘地位日益走向社会的中心，机构日益庞大，日益成为一个巨型的大学，非学术性的事务也因此大量应运而生，此时，单纯的想要依靠教授来治校变得越来越不现实，高校需要行政、需要行政管理，“行政权力是大学内部运行的基本保障”12，实际上，高校教授只有把高校后勤、学生学籍管理、档案管理等非学术性事务交给行政部门，才能集中精力搞人才培养和科学研究，争取好处人才、快出人才、出好人才。

也有部分群众认为“去行政化”等于去行政级别，其实“去行政化”不简单等于去行政级别，笔者认为行政级别只是高校行政化的表象、现象，“高校去行政化”的实质、本质按教育规律、人才成长规律、学术发展规律办学，去高校中已泛化异化的行政权力，明确行政权力和学术权力各自的职责与权力，最终实现“民主管理、依法治校、教授治学”，单纯去行政级别并不能达到预期目标。对某位著名专家谈的“取消高校的行政级别就是贬低教育”、“取消行政级别将导致不知何种级别官员接待”问题，一方面反应高校行

11罗欣, 我国公立高校“去行政化”问题探究——基于内地高校与香港高校的教育制度比较. 网络财富, 2010(15): 4

12冯建明, “去行政化”与大学权力问题刍议. 江苏高教, 2010(5): 25

政化严重，无独立法人地位，另一方面更反应了“官本位”思想在某些国人思想中的根深蒂固。实际上有调查显示大学教师、大学校长收入偏低，但仍具有很高的声望，政府部门不至于不接待，那个级别的官员接待真的有那么重要么。

对策建议：

（一）、思想解放是前提，继续解放思想，弘扬大学“学术自由、学术自治、教授治校”的精神。前文提到对于这复旦大学被媒体热炒的章程，复旦校园里的学生反而表现得十分淡然，在记者随机采访的多名学生中，大多数表示不清楚此事，由此表明，实际上高校学生应该成为“去行政化”的次级推动力量，学生权力也应是一股不可忽视的力量，民国时期的清华大学学子以章程三次更换清华校长就是鲜明例证，有鉴于此，笔者认为有必要在教育界开展一次广大师生广泛参与的像“真理与标准问题”那样的大讨论，回归学术应是去行政化的基点，“一切以学术进步为本，应是大学行政的“终极关怀、终极期待、终极追寻”，是大学行政的理念，是大学行政的价值所在。”13

（二）、政府完善高等教育法等相关法律法规，落实大学办学自主权。98年颁布的高等教育法对高校的办学自主权做出了明确规定，提出了包括自主招生、自主设置学科等七项权力，而现实情况又是如何的呢，以招生制度为例，高校上报招生计划、教育行政部门审核后按文件要求下达招生指标，招生计划通常按一定固定的比例增长，高校无自主权，更小的事如办公室要添置一台电脑、办公楼要加装一步电梯、学院更换系主任或学科带头人、学校校舍加固等都需要向教育行政部门请示，“当前我们最迫切的工作还是要通过立法来确立高等学校自主办学的主体地位,设计新型的管理制度,明确政府管理高等学校的权力边界,坚持高等学校为不特定的多数人服务的公益性质,这同时也是高等学校去行政化的最合理选择”14。

（三）、高校完善大学章程，完善高等学校内部治理结构,建现代大学制度。大学章程就是大学的宪法，当务之急要充分发挥教授在学校管理中的作用，提高教授地位。“依法治校、民主管理、学术自由，是现代大学制度的主要内涵，其中民主管理是核心。民主

13宣勇, 外儒内道:大学去行政化的策略. 教育研究, 2010(6): 66

14舒卫方, 高等学校行政成本比较分析. 经济经纬, 2010(4): 129

管理是依法治校的基础，是学术自由的保障，需要广泛听取师生员工的意见，让他们有参与学校事务、参与决策讨论的机会。由于行政干部是上一级任命的，每项工作都要按上级指示办事、对上级负责，所以领导意识很强、民主意识很弱。”15

（四）、加强理论研究，指导现实制度改革。界定政府与大学的关系，“高校区行政化关键在政府，政府首先需要调整的便是自身的定位，把无限政府变为有限政府，把管制性政府变为服务型政府，通过立法“明确政府管理的权限和职责”，明晰政府与学校权力（权利）、责任之间的边界，16”政府不应对高校包得过多统得过细，主要应在宏观指导、拨款，评估等方面发挥作用，但目前学者对政府和高校应各自承担哪些方面的职责、政府发挥作用的体制机制，以及合理的学校内部治理结构等方面的探讨不够深入；对高校内部学术权力与行政权力差异，各自承担的职责，大学章程如何受全校以及上级教育行政部门认同、下级如何监督上级等方面也没有清晰的认识；没有最好的制度，只有更好的制度，任何制度都有它自身的优点和缺点，如何以最小成本实现从现行制度过渡到新的现代大学制度仍需加深探讨。

（五）、立足实际，稳步前进，遏制与平衡是关键。高校“去行政化”呼声大，改革进入“深水区”，既得利益者阻挠，也有改革的复杂性，系统性与综合性，制度的变革将是一个缓慢的过程，“任何一项制度安排和制度选择都不是随意决定的，而是人们依据费用效益分析进行权衡的结果。所以说，大学“去行政化”将是一个长期的过程，需要在改革中不断尝试与试验。”17“高校去行政化”改革遏制与平衡是关键，可适当引入教育中介机构，实现办、管、评分开，内部则要实现以学术权力为主导的学术权力与行政权力的相互制衡内部治理结构。南方科大在一个全新的基础上探索高校“去行政化”的方式将是一个伟大又充满艰辛的尝试，制定一个深圳和学校都认可的大学章程，完善内部治理结构将是解决问题的关键。

15杨德广, 关于高校“去行政化”的思考. 教育发展研究, 2010(9):21

16陈学飞, 高校去行政化:关键在政府. 探索与争鸣, 2010(9): 63-67.

17陈昌贵、季飞, 制度变迁视角下的大学“去行政化”. 探索与争鸣, 2010(9): 69.