社区制度的培育与规则的形成_从几个案例考察城市社区权力的形成方式

[收稿日期] 2004-01-02[作者简介] 张民巍(1965)),男,甘肃庄浪人,法学博士,民政部5社区6杂志副主编、副编审。

社区制度的培育与规则的形成)))从几个案例考察城市社区权力的形成方式张民巍(民政部5社区6杂志编辑部,北京 100032)[摘 要] 社区建设是中国城市基层进行的一场全面的社会变革。

这场变革的宗旨在于顺应市场经济体制培育和发展的实际需要,在基层社会领域尝试并培育一种健全、便捷、合理、民主的新型基层社会管理机制。

这个过程实际上是一个社区新制度与习惯的形成过程。

中国城市社区在实现法律授予的自治权力的过程中,其现实权力的来源并不是自动形成的,也不是单纯经由上级政府赐予的,而是在城市管理体制改革过程当中由社区与政府、社区与社团组织、社区与居民在不断的反复博弈过程中实现的。

社区制度的培育过程表现为现有体制下需求者(社区居民)和供给者(政府)之间政治权力结构的变量的反复博弈过程。

[关键词] 社区权力;制度培育;社区建设[中图分类号] D 66913 [文献标识码] A [文章编号] 167224917(2004)022******* 根据新制度经济学的定义,制度安排是在多个人进行多次重复的情境中形成的行为规范,它能保证不侵犯他人利益的约束。

从这样的定义出发,中国社区建设中社区制度的安排就可以在社区的层面上展开分析。

只是我们可以把制度的需求者看作是社区的居民,而制度的供给者是政府。

这一供给需求模式仅仅是对社区自治过程中的制度形成的近似讨论。

在中国近几年全面推进的城市社区建设进程中,考虑到在城市实际/建设0社区的需要和操作的方便,2000年出台的中国关于推进城市社区建设的国家权威文件)))中办、国办23号文件对目前中国的城市社区地域范围作了明确的规定,即/目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革作了规模调整的居民委员会辖区0。

也就是说,社区是以居委会辖区为基本范围的。

根据中央两办23号文件的规定,社区居民委员会的性质是广大社区居民进行/自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织0。

同时,我国5宪法6和5城市居民委员会组织法6早就规定,在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,实行社区自治。

对于一个异质性很强、利益多元性突出的城市社区而言,要实现法律及政策规定的完全的居民自治,并不是一件十分容易的事,因为城市社区居民构成复杂,人口来源多样,收入档次不同,价值观念各异,要实现像中国农村那样的居民自治,需要一个长期的制度创新和积累过程。

作为一种/公共物品0的制度,常常是与它的/匮乏性0联系在一起的。

一种制度资源越是稀缺,越能表现出制度创制的动力和激励,也就是说,愈能表现出制度需求的渴望。

这是新制度经济学提供给人们的基本认识。

根据这一理论,中国城市社区在实现法律授予的自治权力的过程中,其权力内容的来源并不是自动形成,或由上级政府主动赐予,而是在城市管理体制改革过程当中由社区与政府、社区与社会组织、社区与居民在不断的反复博弈中实现的。

中国的社区自治运动似乎沿着这样的运动轨迹在谋求自身的发展。

1 居委会与居民:社区权力的内部创制过程社区自治的过程,实际上就是社区制度形成的过程。

从理论角度考察,这一过程中的政府制度/供给0是以法律的制定、通过或颁布以及实施来体现的。

在上海市,近年来在社区建设和社区自治过程中出现了社区的制度创新,即社区/三会0制度。

2004年6月第2卷第2期总4期北京联合大学学报(人文社会科学版)Jo urnal of Beijing Union Universi ty(Humanities and Social Sciences)Jun.2004V ol.2N o.2Sum No.4所谓/三会0指的是听证会、评议会、协调会。

具体是指,政府在社区兴办为民设施和项目之前,居委会在决策涉及居民切身利益的重要事项之前,都要召开/听证会0,听取群众的意见;对政府驻社区单位和居委会成员,召开/评议会0,听取群众对这些单位和人员的/品头论足0;社区一旦有矛盾,通过召开/协调会0及时沟通解决。

111听证会居民是社区的主体,也是政府和居委会服务的主体。

区、街道和居委会在决策涉及居民切身利益的重要事项之前,请居民自己讨论自己的事,广泛听取意见,集中民智,顺乎民意,保证决策/适销对路0。

听证的主要内容包括区和街道为社区办的实事项目,也包括社区治安、环境绿化、卫生、家庭美德建设、为老服务、青少年教育、优抚救济、计划生育和物业管理等老百姓普遍关心的事情。

此外,不少居委会在实践中,还对社区长期发展规划、居委会工作计划和总结、居民代表会议议程和居委会班子选举、调整等实行听证制度。

案例1¹为了改善社区环境,提高居民生活质量,2002年,卢湾区环卫局将瞿溪路883弄旧式垃圾厢房列入改造计划。

对垃圾厢房具体改造方案,五里桥街道蒙自居委会请卢湾区环卫局召开听证会,听取居民意见。

参加会议的有卢湾区环卫局、卢湾区住宅办、开城物业、业委会以及居民代表。

会上,居民提议新建的垃圾厢房必须要有水源,以便于清扫;垃圾厢房规格要加大。

针对垃圾厢房改建需多占面积和环卫所经济补偿问题,大家展开了讨论,并达成共识:业委会认为新垃圾厢房虽然多占面积,但小区环境得到改善,居民受益;物业也为居民着想,决定放权自身的经济利益,无条件服从听证会意见。

通过听证会,解决了垃圾厢房改造过程中的扯皮现象,一周之内就建成了新的垃圾厢房,实事切切实实地办好了。

112协调会随着体制改革的深入推进,原来的/单位人0向/社会人0的转型和社会事务管理重心的下移,社区成为各种矛盾的聚焦点。

社区矛盾多种多样,包括邻里矛盾、居民和社区单位矛盾、居民和政府部门矛盾、居委会与街道、政府部门指令的矛盾,等等。

这些矛盾如果得不到有效解决,会滋生不稳定因素。

协调是一项复杂、艰巨的系统工程,需要有扎实的功底。

根据党的稳定重于一切的方针,各居委会充分利用协调会,使矛盾特别是影响社会稳定的因素在社区得到化解。

案例2潍坊街道潍坊七村小区内的道路年久失修,遇到下雨天,路面积水如浜,居民呼声强烈,物业迟迟不动,居民以拒付房租和管理费与之/抗衡0。

这个/结0怎么解,新一届居委会把街道市政部门和物业上级主管领导一起请到现场,开了一个/三国五方0协调会,签订合作合同和责任书,沉积多年的/老大难0终于解决。

113评议会警察署、工商所、环卫所等/七站八所0代表党和政府直接面对居民群众,居委会是党和政府联系群众的桥梁和纽带,他们工作的好坏,直接关系到党和政府在居民群众中的形象。

实行/评议会0制度,将评议权、监督权交给居民群众,促使这些区职能部门派驻机构转变工作作风,认真倾听居民群众的意见,有助于实现/民有所呼,我有所应0。

同时,通过居民评议居委会,使居委会工作由原先的对上(街道)负责变为对下(居民)负责,居委会真正成为居民/自己0的组织。

案例3在瑞金二路街道淮海中路居委会,物业公司与居民间的矛盾司空见惯。

居民和物业总是背道而驰,走不到一起。

2001年6月,居委会召集居民代表开了评议会,对物业的服务给予了严厉的批评,并提出了具体建议。

由此真正触动了物业,迫使他们改进工作作风,改善服务质量。

现在,社区居民感慨地说:物业公司的变化归功于社区居委会召开了评议会,促进了物业工作,提高了居民生活质量。

案例4潍坊街道自2000年以来,31个居委会和230多名居委干部、社区和民警每年都要接受一次评议,居民们对居委会和他们的/父母官0落实上级有关工作精神、完成小区工作目标和任务的总体情况、小区建设专项任务完成情况、履行工作职能等进行评头论足,面对面考评打分,考评结果张榜公布,对绩效存在的问题、原因和整改要求都与本人见面,并形成优、良、中、劣四个等级报街道备考,有关部门则按预警淘汰制,分别予以调整岗位或降职安排。

居民对考评工作特别关心,楼组长们一请即到,有的在职居民代表宁愿向单位请假也不放弃66¹本文所引案例均来自何晓玲主编:5中国城市社区建设实务与个案6,北京:中国社会出版社,2003年;民政部5社区6杂志(半月刊),2001~2002年合订本。

北京联合大学学报(人文社会科学版)2004年6月参加考评。

广大居委会干部、社工和民警把评议看作是/充电0、/加油0和情感交流,从而缩短了居委会与居民家庭、干部与群众之间的距离,提高了居委会的战斗力和凝聚力。

/三会制度0的创造,应当说是社区与政府、社区与社区组织、社区与居民三者之间总体谈判与合作的产物,也是广大社区工作者在长期实践过程中创造和总结出来的行之有效的民主工作方法,它的实行从深层次上反映了新形势下社区建设的内在关系,要求政府(街道)从体制、机制上理顺政府(街道)和其他社区组织与居委会之间的关系,而这一新型社区关系的出现又会使/三会制度0的功能得到更加有效的发挥。

这可以看作是社区权力资源在体制转轨过程中的重要来源之一,我们也可以称之为社区制度的创制。

社区权力的大小不但是衡量社区自治的关键因素,而且是体现居民权利的重要依据。

居民权利创造着社区权力,居民权利的多寡与社区权力的构成成正比。

案例52000年11月8日,南京市下关区东井亭社区民主决策社区事务掀开了新的一页。

东井亭社区位于下关区小市街道,面积1919万平方米,有住宅楼70余幢,居住2700余户,近万居民,90%是南京有线电厂职工和他们的家属。

90年代该厂为了帮助下岗职工自谋职业,方便职工生活,在家属区自备路两侧先后盖了40间临时网点房,由于种种原因,这些网点房给社区环境造成脏乱差,严重影响了居民的正常生活,群众意见很大。

2000年10月20日,区里根据群众要求,依法拆除了路两侧所有违章建筑,由小市街道办事处和南京有线电厂共同出资12万元,将破损不堪的400米道路铺成了柏油马路。

违建拆除了,环境清爽了,可一部分居民又找到居委会说/现在环境好了,可是我们买早点、购物不方便了0,他们建议由居委会统一建些便民服务网点,而另一些居民则要求将空地建成休闲广场。

怎么办?按常规是写报告,向上反映,上面怎么说就怎么做。

街道办事处了解到这一情况后,经分析研究,决定召开社区管理听证会,由社区居民自己来讨论决定空地建什么。

2000年11月8日晚,东井亭社区召开了有史以来第一个社区管理/听证会0。

/我们的要求能被政府接受吗?0/我们能决定自己的事吗?0200多位居民带着自己的疑问参加了会议。

主持会议的街道办事处领导明确表态:空地建什么,听取居民意见,由你们自己决定自己的事。

话音刚落,居民们纷纷举手发言,各抒己见,大部分居民由于遭受了近10年违章网点房带来的生活之苦,坚决反对再建便民服务网点房。

同时提出,如果空地不加以规划利用,会为今后小商贩占道经营留下隐患。