新国十条背景下商业保险如何更好地融进社会保障体系

本文刊登在《中国商业保险》2014年第3期。

《中国商业保险》是中国太平洋保险（集团）股份有限公司主办的内部交流刊物。

“新国十条”是商业保险公司从产品创新、服务管理和机构建设三个维度立体式进入社会保障体系的指引，需要保险公司找准定位，积极准备并及时跟进。

“新国十条”背景下商业保险如何更好地融进社会保障体系2014年8月的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发[2014]29号），是继2006年6月《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发[2006]23号，俗称“国十条”）之后发布的新“国十条”，是中央政府时隔八年又一次着力推进现代保险服务业发展的标志性文件。

相比23号文的八大内容20项措施，此次29号文扩充为九大内容共29项措施，发展目标更加明确，措施内容更加详尽。

自2006年“国十条”实施以来，保险业无论在产品项目、市场覆盖还是在功能定位上都有显著拓展，在社会保障领域的参与度也日益提升。

此次新“国十条”将保险业融进社会保障体系列入发展现代保险服务业的首要任务，将保险业的功能由“社会保障的重要组成部分”和“参与社会管理”扩展到“改善民生保障的有力支撑、创新社会管理的有效机制”，预示着现代保险业将在社会保障事业中发挥日益重要的作用。

一、现代保险业融入社会保障的轨迹更加清晰我国学界和政界对商业保险与社会保险关系的认识不断深化。

上世纪80年代，文革后恢复和重建社会保险制度还处于摸索阶段，一些商业保险机构办理社会保险的做法遭到许多学者反对，他们认为商业保险的营利性与社会保险的公益性水火不容；到了90年代，商业保险补充社会保险的观点被提出和广泛使用，十四届三中全会的文件也加以确定，人们普遍接受对商业保险补充作用的定位；新世纪的头十年，人们越来越将商业保险视作社会保障大系统的重要组成部分，在世行多支柱理论的推动下，政界和学界已然承认了商业保险的这一战略性地位；进入新世纪的第二个十年，商业保险机构在社会保险事务中的业务管理优势逐渐显现，社会保险更愿意与商业保险建立合作关系，加上此次29号文“保险产品与社会保障衔接、保险服务与社会治理融合”的提法，商业保险融入社会保障的轨迹更加明晰。

二、新“国十条”给现代保险业融入社会保障带来更多契机新“国十条”在商业保险融入社会保障方面有了许多新的提法，蕴含着商业保险发展的新契机：一是明晰公益性保险业务将得到政策扶持。

三类保险服务的政府定位不同，营利性业务政府撒手，公益性业务政策扶持，外溢性业务政府引导。

商业保险融入社会保险，是其公益性业务的主体，不仅不再受制，还将得到优惠政策支持。

这是政策契机。

二是扩大商业保险参与社会保障的范围。

一是创新产品，包括商业养老保险、长期照护商业保险、住房反向抵押贷款和养老机构综合责任险等；二是创新管理，包括提供风险管理的技术支持和经办服务；三是创建机构，包括投资办医院和建养老服务设施等。

政府购买力度和范围扩大，将给商业保险机构创新带来更多机遇。

这是市场契机。

三是鼓励商业保险机构承办社会保险业务。

现代保险服务业参与社会管理是新“国十条”新增的内容，使商业保险机构在承办城乡居民大病医疗保险、受托管理企业年金、参与管理式医疗以及经办社会保险业务等方面的地位合法化，摩拳擦掌的商业保险机构必将在这些领域大显身手。

这是环境契机。

三、如何发挥现代保险业对社会保障的支撑作用2011年实施的“太仓模式”备受关注，在大病医保引入商业保险的问题上出现了两种不同的声音，反对者担心商业保险公司为节省成本会想方设法压缩医疗服务和药品种类、医疗再保险的政策优势最终会被保险市场的逆向选择抵消殆尽。

但事实上，太仓模式的效果显著并迅速推向全国。

针对反对商业保险融入社会保险的声音，需要澄清商业保险与社会保险的关系，这里涉及三个概念，即“举办”、“承办”和“经办”。

显然，无论太仓模式还是29号文提出的社会管理功能，保险业融入社会保险都是以“业务经理”的身份出现的，不是“举办”，而是“承办”或“经办”，社会保险的决策权仍掌握在社会保险主管部门手中，这一点在《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（发改社会[2012]2605号）中说的很清楚：地方政府制定筹资、保险范围、最低补偿比例和就医结算政策，中标的商业保险机构则在自负盈亏的原则下确定具体的补偿比例、盈亏率和承办业务。

虽然有确定报销比例的权利，但商业机构在招标竞争的压力下，只会不断提高报销比例、改进服务质量、降低管理费用，而不是反其道行之。

保监会公布的数据证实了这一点：商业保险机构在全国26个260个统筹地区承办城乡居民大病医疗保险，在费用总量有效控制的前提下，报销比例达到70%，相当于城镇职工基本医疗保险报销比例的全国平均水平。

29号文给了商业保险机构难得的发展机遇，要顺利融入社会保障体系，商业保险还需在职能定位、产品创新、管理手段创新等方面“厉兵秣马”。

（一）商业保险清晰定位，支撑社会保障体系29号文提出保险是政府风险管理的基本手段。

目前，社会保险财务可持续和裹挟财政的潜在风险已经成为社会关注焦点，单一支柱已经不堪重负，亟需商业保险鼎力支持。

中国社会保险体系的“三支柱”分工不同：社会养老和医疗保险“保基本”，企业补充性养老和医疗保险“提水平”，商业养老和医疗保险“扩范围”。

第一支柱是强制的、普享的，第二支柱是集体行为、决策权利主要在企业，前两个支柱的消费者选择程度低；只有第三支柱扩大了保险项目的范围，不仅给高收入群体进一步提高待遇提供更多选择，也给中低收入者选择更适宜的产品提供了机会。

如果说2013年财税103号文给企业年金市场注射兴奋剂，那么2014年国发29号文又给商业保险市场打了强心剂，个人税收递延对老百姓尤其是中高收入者购买商业养老保险的激励作用不容小觑。

企业年金和商业保险是社会保障体系的另外两个重要支柱，发挥补充保险的作用，有助于减轻第一支柱负担、降低基本养老和医疗保险裹挟财政的风险。

商业保险公司应从社会保障大系统重要组成部分的角度重新定位其公益性业务，并为此做好战略准备。

（二）商业保险创新产品，填补社会保障空白老龄化是各国社会保险面临的最严峻挑战。

许多发达国家为老年人建立了包括养老保险、医疗保险和长期照护在内的全方位保障体系，中国的老年长期照护制度并未建立，失能失智老年人必须依赖养老保险收入或占用医疗资源的方式来解决长期照护问题，这会加大对基本养老和医疗保险的要求，负担最终会落在财政头上。

在长期照护社会保险制度建立之前，商业性长期护理保险可在政府税收政策引导下先行发展。

此次29号文提出两个具体目标，即保险深度达到5%，保险密度达到3500元/人。

而2013年这两项指标分别仅为3%和1266元/人，要实现目标任重道远。

需要政策引导更多人参与商业保险，有助于目标尽早达成。

在这一点上，德国有可借鉴之处。

德国在上世纪90年代建立长期照护社会保险制度，规定凡是不参加长期照护社会保险的人都必须购买商业长期护理保险，结果是90% 的人都加入到长期照护社会保险，其余10%的人则购买了商业长期护理保险。

养老保险管消费，医疗保险管疾病，长期照护管失能，这是老龄社会不可或缺的三个社会保障项目。

目前中央政府还未将建立长期照护社会保险制度提到议事日程，需要商业保险填补空白。

不过，从世界范围来看，商业长期护理保险市场远不如商业医疗保险大，需要商业保险机构用心识别市场需求。

（三）商业保险机构创新管理，提高社会保障效率承办和经办社会保险。

2013年我国五项社会保险经办对象人数达到26亿人次，而整个社会保险经办服务机构不足20万人，人员负荷比超过10000：1，是德国各类机构平均值的10倍、荷兰的6倍、智利和乌拉圭的2-5倍、美国的3倍、日本的2倍。

造成这种局面的主要原因是我国社保经办机构受人员编制和经费的限制，不能扩编又无力雇佣协保人员。

商业保险机构在精算技术、经办服务、人员管理等方面的优势无可取代，此次文件又将其合法化，剩下的就是机构之间的服务竞争了。

受托管理企业年金基金。

目前拥有企业年金基金法人受托人管理资格的保险公司共5家，占全部法人受托管理机构的50%，受托管理企业数占比91%，受托管理职工数占比75%，受托管理资产占比70%；拥有企业年金基金账户管理资格的保险公司共6家，占全部企业年金账管人的35%，管理企业账户数占比13%，个人账户数占比11%；拥有企业年金基金投资管理资格的保险公司共4家，占全部企业年金投管人的15%，管理组合数占比23%，组合资产占比20%。

商业保险机构在企业年金业务方面已经逐渐由“积极参与”转为“大力拓展”。

应当更加强调商业保险机构的受托人管理职能。

在企业年金管理中，受托人处于核心地位，根据委托人的风险承受力确定战略资产配置，制定投资指引和业绩考核基准，选择不同投资风格的投资管理人并对其进行评鉴、考核和监督。

商业保险基金的长期性特征与社会保险基金相似，因此商业保险机构在承担受托人职责方面具有得天独厚的条件。

（四）商业保险公司创建机构，夯实社会保障基础29号文提出商业保险机构可以直接投资建设养老服务机构和养老社区，直接投资建设医疗服务机构或参与公立医院企业改制，这给商业保险公司长期资金找到了新的投资渠道。

目前商业保险机构已经在养老产业注资超过300亿，据预计这个产业在未来15-20年的市场将达到数十万亿，29号文提出用地保障、开发养老机构综合责任保险的扶持政策犹如助动器，推动商业保险机构大举进入养老产业。

与此同时，商业保险公司参与医疗服务机构的建设和改制，必将成为医疗改革的重头。

商业保险公司创建养老和医疗服务机构，意味着商业保险不仅可以提供现金待遇，未来也将是社会保障实物待遇的重要基础。

（五）创立新型公私合作伙伴关系，完善社会保障管理商业保险机构是市场主体，根据市场需求灵活调整产品和服务供给，政府作为社会保险的组织者，可以向市场购买最有效率的产品和服务，这正是现代公共管理的基本理念。

政府购买是“公私合作伙伴关系”（Public Private Partnership, PPP）的基本运作形式，信息共享是双方合作的基础，商业保险公司会在市场竞争的驱动下扩展业务，推动整个保险业做大做强。

以美国为例，从上世纪90年代开始美国许多州政府与市场联手，规定那些购买了商业长期护理保险的家庭若因此落入收入门槛之下，仍可以获得医疗救助资格，从而鼓励一些中产阶级家庭购买商业护理保险。

美国购买商业长期护理保险的人数占40岁及以上人口的5%，虽然远远低于其商业医疗保险人数，但不妨碍美国成为世界上参加商业长期护理保险人数最多的国家。

公私合作伙伴关系的建立，需要政府真正放手，将能够由市场提供的产品和服务均采取招标方式转交给商业保险机构，而商业保险机构必须在竞争浪潮袭来之前锻造竞争实力。