中国耕地占补平衡政策的成效与局限_孙蕊
耕地易地占补平衡和耕地保护均衡发展浅析
耕地易地占补平衡和耕地保护均衡发展浅析作者：寇晶郑浩关国锋来源：《经济技术协作信息》 2018年第19期一、耕地易地占补平衡存在的问题（一）"耕地动态平衡"的压力较大1.城镇化进程的推进对土地的需求将逐渐加大。
随着交通、水利、能源等基础设施建设的进一步加强，尤其是实施西部大开发和振兴东北老工业基地战略，基础设施等重点工程建设将进一步扩大。
积极稳妥地推进城镇化，大力发展服务业，以经济适用住房为重点的房地产业将进一步发展，这些都需要占用大量的耕地。
如何利用有限的资源，既不阻碍经济发展和城镇化进程，又能最大限度的满足全国人民的粮食安全，这是一个亟待解决的问题。
2.生态环境和不可抗力等因素将使耕地不断减少。
按照党中央、国务院的要求，近年来，一些省份加强了生态环境建设，退耕还林还草等力度明显加大，退耕数量逐年增多；同时每年频繁发生的自然灾害，也造成一定数量的耕地减少。
预计到2020年，由于上述因素造成的耕地减少将达666.7×104 hm2以上。
3.补充耕地的能力日趋弱化，尤其被建设占用的高质量耕地补充十分困难随着经济的发展，城镇化速度加快，城市边缘的优质土地被大量占用。
而我国的后备耕地资源十分有限，现已不足666.67×104 hm2，即使我们把这些后备资源全部开垦，人均也还不到0.007hm2。
而这些有限的后备资源大都在土地质量差、生态环境脆弱地区，这给补充耕地工作带来极大困难。
（二）落实耕地保护政策阻力较大1.征地制度与征地补偿标准不合理在城市边缘或城镇附近，不同的土地用途之间经济价值存在巨大反差，强烈刺激改变农地或耕地用途的行为发生；另外，我国现行法律规定对农用地实行用途管制，对耕地实行特别保护，因此农民集体即使面对转变农地用途就可增加收益的机会，也不能违法改变土地用途。
事实上，这是农民在实行耕地保护政策中所做出的牺牲，却得不到任何补偿。
然而，在市场机制的作用下，农民以及农村集体经济组织在不能通过正常途径得到合理补偿的条件下，就会通过与政府的博弈来获取这种利益，从而导致耕地减少。
耕地占补平衡政策实施困境以及如何突围
“在耕地占补平衡上玩虚的是很危险的，总有一天会出事。
”耕地是我国最为宝贵的资源。
我国实行最严格的耕地保护制度，其中耕地占补平衡政策是依据我国人多地少的基本国情，破解经济社会发展用地需求与耕地保护矛盾、确保耕地总量实现动态平衡的重要举措。
耕地占补平衡政策对于守住耕地资源底线、保障国家粮食安全的物质基础具有重要意义。
随着我国经济社会快速发展和耕地非农化需求日益增长，地方在实施耕地占补平衡政策过程中逐渐出现补充数量不到位、补充质量不到位问题。
有调研发现，当前多地存在“好地搞建设、劣地搞农业”“种草种树不种粮，基本农田为他用”“数据失真打架，制度缺失监管弱”等典型问题。
“在耕地占补平衡上玩虚的是很危险的，总有一天会出事。
”现行的耕地数量平衡已经在理论解释、信息获取、实施监管、工程技术等多方面远远滞后于实践管理需求。
如何科学认知耕地占补平衡政策，以科技创新为引领完善政策体系并强化监督实施，已成为我国耕地保护制度转型过程中亟待解决的重要问题，也是保障国家粮食安全、经济安全、资源安全的重大战略需求。
1耕地占补平衡政策实施存在多重严峻挑战单一目标的耕地数量平衡导致优质耕地快速流失2001—2015 年，全国通过土地整治补充耕地面积达 6000 多万亩，超过同期建设占用和自然灾害损毁耕地面积之和。
客观来说，耕地占补平衡政策在控占、制补方面取得了一定的积极效果；但是，在执行过程中由于优质耕地大多靠近城镇边缘，无力对抗城镇的蔓延进程；而补充耕地往往相对偏远、配套设施不完善、水土条件差，其质量普遍低于被占用耕地，耕地边际化问题突出。
地方占而不补、占多补少、占优补劣、占整补零、占水田补旱地等异化现象由点及面、普遍存在，特别是花了很大代价建成的旱涝保收的高标准农田、永久基本农田也被成片占用。
作为快速发展的代价，已经损失的优质耕地难以重建，因此单纯依靠数量平衡难以阻断优质耕地继续流失。
耕地“红线”不仅是数量上的，而且是质量上的。
新形势下耕地占补平衡政策的现状及建议
百家论点新形势下耕地占补平衡政策的现状及建议王凤艳周厚智（临沂市国土资源局，山东临沂276001）摘要：耕地占补平衡政策是落实耕地保护，确保国家粮食安全的重要举措。
本文首先从理论与实践层面梳理了我国耕地占补平衡政策开展现状，并在此基础上，针对新形势下存在的问题，提出了解决耕地占补平衡问题的对策，为破解当前耕地占补平衡难题提供思路。
关键词：耕地占补平衡政策；现状及建议1耕地占补平衡现状耕地占补平衡关系到国家粮食安全、经济发展和社会稳定，是国土资源管理的重要任务。
自1997年耕地占补平衡政策实施以来，我国经历了耕地占补过程的数量平衡、数量-质量平衡和数量-质量-生态平衡三个阶段。
2017年4月，中共中央国务院根据当前经济社会发展呈现的新特征，出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）（简称“新政”），为新形势下耕地占补平衡政策的顺利推进提供了指导性意见。
探讨新形势下耕地占补平衡管理面临的挑战及对策，不论对于“新政”的验证落实，还是对于地方管理实践都具有重要参考依据。
近年来，专家学者们在关于耕地占补平衡政策方面做了大量的研究工作。
喻锋在政策层面对耕地占补平衡制度的内涵、途径、实施重点和关键进行了详细的分析探讨。
陈显光选择广东省云浮市新兴县为研究对象，从耕地占用与补充两个方面对该区域耕地提质改造的潜力进行测算评价。
曹操在充分分析耕地质量内涵的基础上，构建了上海市耕地质量占补平衡运行机制，为完善占补平衡制度提供了依据。
李陈以耕地质量提升为出发点，构建了一套耕地产能占补平衡的潜力评价方法体系，并以浙江省平阳县为例进行了应用检验。
实际上，从耕地占用角度来看，用地单位作为占用耕地的责任主体，并没有承担真正意义上的耕地补充任务。
与坡度较大、位置偏远、地质基础较差的未利用地相比，他们更愿意将项目选择建设在位置优越、地势平坦、生态环境较好的耕地区域，而忽略了耕地对于保障粮食安全的重要意义。
耕地占补平衡的工作总结
耕地占补平衡的工作总结
近年来，随着城市化进程的加快和农业现代化的推进，我国耕地资源面临着不断减少的压力。
为了保障农业生产和粮食安全，我国积极推进耕地占补平衡工作，努力实现耕地资源的合理利用和可持续发展。
在这一过程中，各级政府和农业部门积极行动，采取了一系列措施，取得了一定的成效。
首先，各地政府加大了对耕地占补平衡工作的监管力度，加强了对耕地占用和补充的管理。
通过建立健全的耕地占补平衡监测和评估体系，及时掌握耕地资源的动态变化，有效防止过度占用耕地和不合理补充耕地的现象。
其次，政府加大了对违法占用耕地的打击力度，严格执行耕地占用审批制度，对违法占用耕地的单位和个人依法进行处罚和追究责任。
这些举措有效地遏制了非农建设对耕地资源的侵占，保护了农民的合法权益。
另外，政府还积极推动农业现代化，提高农业生产效率和土地利用率，通过科技创新和产业升级，减少对耕地资源的需求，从根本上缓解了耕地资源的压力。
在农业部门的积极努力下，耕地占补平衡工作取得了一定的成效。
然而，也需要看到，目前我国耕地资源的总量和质量依然面临着严峻的挑战，耕地占补平衡工作仍然任重道远。
未来，我们需要进一步加强对耕地资源的保护和管理，推动农业现代化，实现耕地资源的可持续利用和发展。
这需要政府、农业部门和全社会的共同努力，共同为实现耕地占补平衡和农业可持续发展而努力奋斗。
我国耕地占补平衡政策主体互动模式探究_基于政策网络的视角_孙蕊
鉴于网络结构行动者及网络互动的关联性深入剖析我国耕地占补平衡政策网络构成以及各种主体在政策制定到政策执行过程中的互动模式关系变化从而揭示耕地占补平衡政策网络运行的阻隔及根源行政权力运用不当导致政策执行偏差对边缘主体权利不够重视以及政策网络未形成合力等
中国人口·资源与环境 2014 年 第 24 卷 第 11 期 增刊 CHINA POPULATION，ＲESOUＲCES AND ENVIＲONMENT Vol． 24 No． 11 2014
图 2 政策执行过程中行动者的互动情况
由图 2 可知，政策社群仍然居于核心主导地位，但府 际网络在整个网络中的作用明显加强。作为层级管理体 制中的政策执行主体，地方政府及其职能部门代表国家权 力，负责分管各自区域内耕地占补平衡政策的各项具体工 作。在此期间，府际网络与其他各种网络发生密切联系： 首先，府际网络积极与生产者网络结成紧密同盟关系，谋 求共同利益，而这种合作同盟关系也是“双向”的，正是生 产者网络的利益需求和积极行动萌生了府际网络的“卖地 冲动”和“共 赢 理 念 ”，使 生 产 者 网 络 逐 步 发 展 为 核 心 主 体； 其次，府际网络主动向政策社群施加影响，以寻求政策 倾斜和区域利益； 同时，府际网络还利用国家权力对议题 网络加强管理和控制； 另外，府际网络也主动向专业网络 寻求协助和支持，以获取更多的专业理论支持，提高政策 专业化水平。相应的，专业网络作用在此阶段受到更多重 视，除了受到政策社群的权威支配和府际网络的积极沟通 外，公众和媒体也主动争取专业支持。由于不存在直接的 利益关系，专业网络专业知识、公正立场和话语权渠道可 以为政策提供参考建议，但采纳程度完全取决于政策社群 的决策和府际网络的实施过程。议题网络中利益受到伤 害的民众除了通过信访和媒体力量外，与府际网络和生产 者网络形成竞争对抗关系，甚至引发征地冲突事件。
浅谈耕地占补平衡存在的问题及对策
浅谈耕地占补平衡存在的问题及对策作者：赵卉郭建超来源：《中国房地产·综合版》2014年第10期耕地占补平衡是指由于非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。
耕地占补平衡制度是《土地管理法》确立的占用耕地补偿制度，实施耕地占补平衡制度的根本目的是保护耕地，控制非农建设占用，是坚守18亿亩耕地红线的重要举措。
天津市地处东部沿海发达地区，以二、三产业为主，社会经济发展迅速，城市化进程较快，需要占用大量的耕地进行经济建设。
为确保天津市域内耕地总量动态平衡，就需要在占用耕地建设经济项目的同时，补充数量相同、质量相当的耕地，从而保证达到耕地占补平衡。
一、耕地占补平衡工作历程耕地占补平衡是指在一定时间、区域范围内，耕地在微观、局部不断被占用、补充及其他变化情况下，在对其数量、质量和开发利用的可持续调控基础上，为满足区域对粮食等基本农产品的需求，而做到的耕地生产力供求动态平衡。
其内涵包括以下几个方面：第一，“占”指的是非农业建设项目经批准占用耕地的行为，“补”指的是通过土地整治，包括土地开发、土地复垦以及土地整理来增加耕地以补充因占用减少耕地的行为。
“占”、“补”是互为因果的行为，因为耕地需要被“占”，为了总量平衡，所以必须要“补”；而因为规定要“以补定占”，所以被“补”的耕地质量和数量又决定了被“占”耕地的数量和质量。
第二，“平衡”包括两方面的平衡：一是指耕地的数量平衡，即在保持现有耕地面积不减少的前提下，努力做到随着经济发展和人口增长，耕地总量不减少。
这种数量平衡与不同地区耕地潜力、经济发展规模和速度、人口构成等密切相连；二是指耕地的质量平衡，即在实现耕地数量平衡的前提下，保证新增耕地的生产能力等于或优于被占用耕地的生产能力，防止耕地质量衰退，确保耕地的总体生产能力。
因此，耕地占补平衡应该是耕地自然生产力和经济生产力综合平衡基础上的“质”“量”平衡。
浅谈耕地占补平衡制度的落实与完善
浅谈耕地占补平衡制度的落实与完善摘要：耕地是人类生存和发展的重要基础，对于保障国家粮食安全和促进农业持续发展具有至关重要的作用。
然而，近年来随着城市化、工业化和人口增加的加速推进，耕地资源的保护问题越来越引起人们的关注。
为了保护耕地资源不被过度占用和破坏，我国实行耕地占补平衡制度。
该制度要求在占用一定数量的耕地的同时，要对同等面积的非农用地进行配套补充，以实现耕地资源的总量不减少、质量不降低的目标。
本文将从耕地占补平衡制度的概述、存在问题及原因、优化措施和建议等方面进行分析和探讨，旨在为其落实与完善提供参考和思路。
关键词：耕地占补平衡；落实；完善耕地占补平衡制度是我国重要的土地保护制度之一，旨在保障耕地数量不减少、耕地质量不降低，确保粮食生产和农村社会稳定。
近年来，我国对耕地占补平衡制度的落实与完善进行了积极探索和实践，但仍存在一些问题和挑战，需要进一步加强和完善。
一、积极落实与完善耕地占补平衡制度的重要性耕地占补平衡制度是中国政府为保障粮食安全和生态保护而制定的一项重要制度。
近年来，随着城市化与经济发展的不断加速，耕地面积不断减少，使得土地资源的紧缺问题日益严重，占用耕地程序和标准不完善、执法不力也会增加耕地过度占用和非法占用的风险，进一步恶化了生态环境和粮食安全问题。
因此，积极落实与完善耕地占补平衡制度对于解决当前耕地资源短缺和保障粮食安全意义重大。
（一）保护耕地资源耕地作为农业生产的基础，具有不可替代性和重要性。
落实和完善耕地占补平衡制度可以促进土地资源的合理配置和优化利用，从而保护耕地资源。
（二）维护农业生产落实和完善耕地占补平衡制度可以保障农业生产的稳定性和可持续性，保障农民的生产权益，促进农业现代化和农业产业化的发展。
（三）保障国家粮食安全耕地是农业生产的基础，是保障国家粮食安全的重要保障。
落实和完善耕地占补平衡制度可以保障粮食生产的持续性和稳定性，保障国家粮食安全[1]。
（四）促进乡村振兴耕地占补平衡制度与乡村振兴战略紧密相连。
关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考
关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考作者：王军征耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，不但对于遏制耕地锐减的势头，实现耕地总量动态平衡目标和经济社会可持续发展等具有重要意义，而且直接关系到各级政府耕地保护责任目标的实现和能否守住18亿亩耕地红线。
自实施以来,耕地占补平衡工作已取得巨大成绩，在一定程度上缓解了因非农建设占用所造成的耕地压力。
但由于我国经济社会的高速稳定发展对耕地的需求量日益膨胀，加之耕地后备资源严重匮乏，导致耕地占补平衡制度在具体实施中还存在一些问题。
下面就对我国目前在实施耕地占补平衡制度过程中存在的问题及原因进行深入分析，并有针对性地提出一些对策建议。
一、存在问题（一）后备耕地资源匮乏，且分布零散。
近年来，随着经济社会的发展，建设项目占用耕地现象逐年增多，加之退耕还林和农业结构调整等政策的实施，耕地减少势头难以遏止，很多省市和地区耕地后备资源严重匮乏。
同时，在耕地后备资源中，面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是开发条件较差的地块，开发整理的地块面积小而分散，补充耕地的难度增大，可持续性也受到严重影响。
（二）“占优补劣”现象严重，补充耕地质量难以保证。
目前，各项建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好，土质较肥沃的优质耕地，而新增耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等，但这些土地多处于低洼易涝、水热、地形条件相对较差的地区，区位和耕种条件较差，对土壤鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督保证措施，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，导致补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，“占优补劣”现象较为突出。
另外，某些与耕地占补平衡相挂钩的土地开发整理项目管理不够规范，从而也难以保证补充耕地的质量。
（三）补充耕地的质量难以评价。
揭示耕地内在质量的直观指标为种植作物产量及其生产成本，而在现实中，由于补充的耕地往往是新开垦的耕地，还未种植，或仅是前期改良性种植，所以难以得出该耕地的正常平均产量水平。
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中国耕地占补平衡政策的成效与局限
孙 蕊1 孙 萍2 吴金希1 张景奇2
（ 1． 清华大学社科学院战略新兴产业研究中心，北京 100084； 2． 东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110819）
1997 年至今，我国耕地占补平衡政策已历经了十余 年的历史沿革。党和国家根据国民经济建设在不同时期 对耕地需求的变化情况，对耕地占补平衡政策进行适时调 整，也不断协调各项配套政策之间的关系。
1 耕地占补平衡政策效果评价
根据耕地占补平衡政策的几次重大改革和调整，将政 策演变过程划分为 3 个阶段： 数 量 平 衡 政 策 期 （ 1997 － 2003 年） 、数量 － 质量平衡政策期（ 2004 － 2010 年） 和数 量 － 质量 － 生态平衡政策期（ 2011 年至今） 。 1． 1 数量平衡政策的效果（ 1997 － 2003 年）
其次，从耕地总量上看，2004 － 2010 年我国耕地总量 仍然继续下降，由于耕地总量已逐渐逼近 18 亿亩红线，耕 地减少幅度也明显放缓。从 2004 年的 18． 37 亿亩下降到 2009 年的 18． 26 亿亩［4］，如图 4 所示。
再次，从粮食产量上看，2004 － 2010 年我国粮食产量 连续 7 年 增 产，由 2004 年 46 947 万 t 增 加 至 2010 年 54 648万 t（ 如图 4 所示） 。据统计，自 2003 年占地高峰和 粮食 减 产 之 后，我 国 粮 食 作 物 播 种 面 积 由 2004 年 的 101 606 × 103 hm2 增加至 2010 年的 109 876 × 103 hm2［5］。
孙 蕊等： 中国耕地占补平衡政策的成效与局限
2 耕地占补平衡政策的积极效果
图 4 我国耕地总量和粮食产量变化情况（ 2004 － 2010） Fig． 4 Changes of total cultivated land and grain output
in China （ 2004 － 2010）
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图 3 我国非农建设占用耕地与补充耕地变化情况 （ 2004 － 2008）
Fig． 3 Changes of occupation of cultivated land for non-agricultural construction and supplementary cultivated land in China （ 2004 － 2008）
会造成耕地后备资源无限的错误认识，于无形中扩大了盲 目的用地需求。 1． 2 数量 － 质量平衡政策的效果（ 2004 －2010 年）
首先，从政策执行情况来看，全国各省（ 区、市） 在总 体上全部实现耕地占补平衡政策的数量平衡目标。由于 2009 － 2010 年官方数据暂未公布，据 2004 － 2008 年《国土 资源公报》数据计算所得： 2004 － 2008 年我国非农建设占 用耕地 92． 22 万 hm2 ，通过土地整理、复垦、开发补充耕地 144． 47 万 hm2 。从统计数字上看，补充耕地数量大于非农 建设占用耕地数 量，符 合 耕 地 占 补 平 衡 政 策 在“耕 地 数 量”上的“占补平衡”要求，如图 3 所示。
现阶段，我 国 耕 地 占 补 平 衡 政 策 已 进 入“数 量 － 质 量 － 生态”多重平衡的崭新阶段，相应的政策调整主要体 现在以下几个方面： 第一，在政策目标上，由单一的经济效 益目标调整为经济效益、社会效益和生态效益等综合效益 的多重目标； 第二，在政策内容设计上，在加强“补 充 耕 地”质量建设、管理与监督的基础上，由鼓励耕地开发逐步 向土地整理、复垦与综合整治转化； 第三，在政策执行上， 基于主体功能区的初步形成，逐步改变目前国土空间开发 秩序混乱和结构不合理的状况，逐步制定差别化、区域化 的土地政策； 第四，在政策考核上，将经济效益、社会效益 和生态效益一并列入政策考核要求。
综上所述，2004 － 2010 年我国耕地总量仍然呈逐年下 降趋势，但下降幅度放缓。我国粮食产量实现连续 7 年的 增长，这与国家制定农业政策、增加农业投入和农业生产 率的提高有着直接关系； 同时，耕地占补平衡政策为确保 农业生产的耕地供给，以及在宏观新形势下所做出的政策 调整也起到至关重要的作用。第一，在政策内容设计上， 更加侧重补充耕地环节，规定从 2009 年起，除国家重大建 设项目外，非农 建 设 占 用 耕 地 全 面 实 行“先 补 后 占”、“以
首先，从政策执行情况来看，1998 年全国共有 17 个省 （ 区、市） 实现了耕地占补平衡； 1999 年增加到 24 个； 2000 年底增加到 29 个； 2001 年和 2002 年全国 31 个省（ 区、市） 总体上全部实现建设占用耕地当年占补平衡［1 －2］。据《中 国环境状况公报》和《国土资源公报》数据统计，1997 － 2003 年我国非农建设占用耕地 132． 63 万 hm2 ，通过土地整理、复
摘要 1997 年至今，我国耕地占补平衡政策已在全国范围实施了十余年，其政策目标也经历了由“耕地占补过程”的数量 － 质量 － 生 态平衡的发展变化。从耕地占补平衡政策执行情况、耕地总量和粮食产量 3 个指标分别评价不同时期的政策效果。自 2001 年全国 各省（ 区、市） 从总体上已实现耕地占补平衡政策在“数量平衡”上的要求； 但是我国耕地总量却持续下降，补充耕地质量无法得到保 障； 而且我国粮食产量与耕地数量、质量变化情况也有着直接的关联。虽然耕地占补平衡政策在国内生产和社会生活等方面发挥了 积极作用，但事实上，我国“耕地占补过程”还存在很多问题没有从根本上得到解决，暴露出政策效果的局限性，如： “只占不补”、“多 占少补”等违法用地现象未根本遏制； “占优补劣”进一步引发生态恶化； “先占后补”继续发酵社会不公。从公共政策视角，进一步研 究发现： 在政策目标上，耕地占补平衡政策过多地强调于确保补充耕地与建设占用耕地的“数量平衡”，而忽视了耕地占补过程的“质 量平衡”和“生态平衡”等多重目标； 在政策内容设计上，耕地占补平衡政策更加偏重于对“占用耕地”及其补偿的要求，但缺少对“补 充耕地”环节的规范，从而导致我国耕地质量整体水平下降； 在政策执行中，由于该政策在客观上增大了耕地供给难度，而地方政府与 中央政府博弈目标的非一致性导致行政角色偏差。在此基础上，从政策目标、政策内容、地方政府的角色转变和公众参与机制 4 个方 面提出改进耕地占补平衡政策的对策建议。 关键词 耕地占补平衡政策； 政策分析； 政策演变； 政策目标； 政策效果 中图分类号 F205 文献标识码 A 文章编号 1002 － 2104（ 2014） 03 － 0041 － 06 doi： 10. 3969 / j. issn. 1002 － 2104. 2014. 03. 007
垦、开发补充耕地 210． 62 万 hm2 。从统计数字上看，补充耕 地数量大于非农建设占用耕地数量，符合耕地占补平衡政 策在“耕地数量”上的“占补平衡”要求，如图 1 所示。
图 1 我国非农建设占用耕地与补充耕地 变化情况（ 1997 － 2003）
Fig． 1 Changes of occupation of cultivated land for non-agricultural construction and supplementary cultivated land in China （ 1997 － 2003）
图 2 我国耕地总量和粮食产量变化情况（ 1997 － 2003） Fig． 2 Changes of total cultivated land and grain output
in China （ 1997 － 2003）
最后，从粮食产量上看，1997 － 1999 年我国粮食产量 基本保持在 50 000 万 t 水平。据《中国统计年鉴》数据，从 2000 年到 2003 年出现严重的粮食减产，由 1998 年 51 230 万 t 粮食最高产量，下降为 2003 年 43 070 万 t 的粮食最低 产量［3］（ 如图 2 所示） 。粮食产量下降的主要原因除了干 旱等自然因素外，跟非农建设占用耕地导致全国粮食播种 面积减少有着直接的关联。
综上，1997 － 2003 年我国耕地总量减少、粮食减产的 矛盾十分突出，这与经济建设需求紧密相关，但也存在明 显的政策原因。第一，在政策目标上，耕地占补平衡政策 的首要目标是严格限制占用耕地，确保补充耕地与建设占 用耕地的“数量平 衡 ”，国 土 资 源 部 每 年 发 布 的 国 土 资 源 公报中只有对耕地占补数量上的统计； 第二，在政策内容 设计上，耕地占补平 衡 政 策 更 加 偏 重 于 对“占 用 耕 地 ”及 其补偿的要求，但缺少对“补充耕地”的规范，从而导致大 量优质耕地资源流失，使我国耕地质量水平下降； 第三，在 政策执行中，由于该政策在客观上增大了耕地供给难度， 在比较优势下耕地价值突显，形成了全国各地多占耕地、 获取利益的机制； 第四，在政策影响上，耕地“占补”原则
收稿日期： 2013 － 11 － 23 作者简介： 孙蕊，博士后，助理研究员，主要研究方向为战略新兴产业政策、土地资源管理。 基金项目： 国家自然科学基金项目“基于全球创新网络的中国产业生态体系进化机理研究”（ 编号： 71172004） 。
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中国人口·资源与环境 2014 年 第 3 期
其次，从我国耕地总量上看，虽然各省（ 区、市） 的耕 地占补平衡政策执行情况良好，但 1997 － 2003 年我国耕 地总量却持续 下 降。 根 据《中 国 环 境 状 况 公 报 》和《国 土 资源公报》数据，我国耕地总量从 1997 年的 19． 49 亿亩下 降到 2003 年的 18． 51 亿亩（ 如图 2 所示） 。据历年《国土 资源公报》计算所得，1997 － 2003 年我国每年耕地净减少 面积分别为 13． 25 万 hm2 、26． 14 万 hm2 、43． 67 万 hm2 、 127． 51 万 hm2 、62． 74 万 hm2 、176． 66 万 hm2 和 257． 02 万 hm2 。由此可见，2000 年、2002 年和 2003 年的耕地减少问 题尤为突出。而且，除了占用耕地面积巨大外，圈占的大 多是区位好、土壤肥沃的耕地资源。