公共事业民营化改革的阻碍
公共事业民营化的法律障碍与现实阻力
詹 国彬
摘要 ：公共事业 民营化 改革主 张在公 共服务体 系中打破行政 垄断的格局 ，引入 市场和社会 力 量 ，形成公共服务供 给 中多元竞争 的格局 。 民营化 为改善公共事 业管理绩效 带来希望的 同时 亦增 加 了公共服务 管理的复杂性和 不确 定性。从 实践 来看 ，前置 的法律 限制与后 续法律保障 的缺 失构 成 了我 国公共 事业 民营化改革 的法律 障碍 ，而来 自政 府官 员和 员工的反对 以及根植 于公共服务 体
了限制性和监督 性保护 。尽 管宪法对各种所 有制经
府 、公 民 、市场 与社会 之间的关 系。民营化作 为一
济均给予法律保 护 ，但这种 法律保护并非一 视 同仁 的保 护 ，而是 有差别 、有选 择 的保护 ，对个 体经济 和私营 经济 而言则甚 至 可 以说是 有歧 视性 的保 护 。
典型 案例 的分析 ”（ ６ １ １７ 以及 宁 波大 学重 点 Ｙ １０ ９ ） 学科 项 目 “ 共 服 务合 同外包 的风 险 管理 研 究” 公 （ Ｋ １ ）的阶段性成果。 Ｘ Ｗ１０ ９ １
１ ２ ｌ 汉论 坛 ２ 江
一
种新思维 ，同时也将在前所 诸 如管理危机 、信任危机 、财政危机 的
根植于公共服 务体系 中的责任与控制 问题都会成 为
这种改变方 向的外力 。可见 ，民营化 面临着多种 阻
本 文系 ２ １ 年 国家 自然科 学基 金项 目 “ ０１ 公
共服务合 同外包 的风 险管理 研究 ：基 于典 型个案 的 分析”（ １０ １ １ 、２ １ 年浙江省 自然科 学基金 项 ７ １３ ０ ） ０ １
力和约束条件 ．公共事业 民营化 的改 革者在追求 民 营化 的工具价 值 的同时必须对 民营化 面临 的阻力 和 约 束条 件 给予 足 够 的重 视 ， “ 民营化 就像 拆 除 炸
关于公用事业民营化问题)
一、关于公用事业民营化问题城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。
长期以来，我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设，财政补贴运营，国有企业垄断经营。
由于这种经营模式缺乏竞争机制，导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。
近年来，全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革，其主要内容和基本趋势是，（1）民营化，即从国有企业垄断经营向民营化转变，这是目前公用事业市场化的最基本内容；（2）投资主体多元化，即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变；（3）竞争化，即由自然垄断性向竞争性转变；（4）经营化，即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展，由事业逐渐向产业转变。
任何改革都具有一定的成本。
对私营企业来说，参与公用事业具有一定的风险，如政府是否守信、投资能否回报等。
这些风险无疑将影响私人利益。
对于公共管理主体来说，需要思考的一个重要问题是，公用事业市场化是否也存在一些损害公共利益的公共性风险呢？我们认为，公用事业的市场化虽然是国际潮流，但公用事业的存在的基本原因，正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性，“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境。
”也就是说，公用事业是属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。
因此，公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。
这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。
基于公用事业在社会经济生活中的重要性，这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。
因此，如何防范和控制这些风险，是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。
二、动态分析：公用事业民营化的方向及模式在我国现行的法规、规章中，对公用事业及其范围有着不同的界定。
例如，在1993年国家工商行政管理局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中所称的公用事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等行业。
我国政府公共服务民营化存在问题分析
我国政府公共服务民营化存在问题分析姓名：姚文涛班级：公管072班学号：079124102专业：公共事业管理在公共事务治理变革的视野中，民营化是一种国际性潮流。
按照民营化积极主张者的观点，民营化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量，从而达到更好的社会治理效果。
我国政府在上世纪90年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出新的治理方式的有效性。
主要表现在：第一，公共服务生产与供给成本有所降低；第二，公共服务质量有所提高，同时增加了消费者的选择机会；第三，利用民间资本建设基础设施，解决了地方财政困难与城市发展的矛盾；最后，通过市场竞争促进了企事业单位的转制。
但是，对于民营化，特别是我国政府民营化改革，如果因为对某些效果（经济效率）的追求而忽视了公共管理和私人管理的根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对民营化的误解，实践中也不可避免会出现问题。
用公共利益是否得到满足与实现来评审我国政府公共服务民营化改革，存在的问题可归结为六个主要方面。
一、民营化的经济性损失所谓经济性损失，指民营化造成国有资产的损失，它既可以直接指政府财政的损失，也可以表现为国有企业的亏损，最终，它是公众利益的损失，也远离公共事务管理的公共性出发点。
民营化，正如新公共管理所主张的，以提高效率（经济效率与管理效率）为出发点和根本特色，但是由于民营化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在民营化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在民营化中悄悄流失。
以民营化较为普遍的公私合营方式为例，一般情况下，政府会把一些公共服务项目如供水、污水处理、基础设施建设等拿来与非国有资金合作，双方各占一定比例。
由于政府国有资金短缺，所以只能以固定资产折价来抵充合资比例，形成外资实际出资，国有固定资产“以产抵资”的合作形式。
在这种常见的民营化方式中，由于改革者缺少必要的知识与技能，没有完善的监督制约机制，缺乏科学的评估方法等，使得国有资产要么因为管理者的腐败行为而直接流失，要么因为过低的估价而间接流失。
关于城市公用事业民营化的思考
人大 将原 宪法 第 十一 条 修 改 为 “ 在法 律 规 定 范 围 内
的个 体经 济 、 营经济 等非 公有 制经 济 ， 社会 主 义 私 是 市场 经济 的重 要 组 成 部 分 ”， 国 家 保 护 个 体 经 济 、 “
私营 经济 的合 法 的权 利 和 利 益 。 国家 对 个体 经 济 、
成 为共 识 ， 是 市 场 经 济深 人发 展 的必 然 。公 共 选 这 择理 论 认 为 ： 有任 何 逻 辑 理 由证 明公 共 服务 必 须 没 由政府 官僚 机 构来 提 供 ， 脱 困境 的 最 好 出路 是 打 摆
运 输 ） 垃 圾 处 理 、 市 绿 化 、 境 保 护 等 。公 用 事 、 城 环
最 终 目标 。
关 键 词 ： 市公 用事 业 ； 营化 ； 险 城 民 风
中 图分 类 号 ： ２ ４ 文献 标 识 码 ： Ｆ９ Ａ 文 章 编 号 ：０ ６６ ９ ２ ０ ） １ ０ ９０ １ ０ －３ Ｘ（ ０ ６ Ｏ － ４ － ０ ４
城 市公用事业一般 包括 ： 水 、 热 、 气、 供 供 供 供 电、 邮政 、 电讯 、 共 交 通 （ 路 、 路 、 路 和 民航 公 铁 公 水
私 营经 济实行 引 导 、 督 和管 理 ” ０ ４年 ， 再 次 监 。２ ０ 又
将宪 法第 十一 条 进行 了修 改 ： 国家 保 护 个 体 经 济 、 “ 私 营经 济等非 公 有制 经济 的合法 的权 利 和利 益 。国
家鼓 励 、 支持 和 引导非 公 有制经 济 的发展 ， 对非 公 并 有制 经 济依法 实 行监 督和 管理 。 ” 第二 ， 国家相 关 职 能 部 门 已经 出台 了 一 系列 政 策法 规 以 支 持 公 用 事 业 民 营 化 。２ ０ ０ １年 １ ２月 １ １ 日， 国家计 委 发 出 了 《 于 印发 促 进 和 引 导 民间 投 关 资 的若 干意 见 的通知 》 提 出 “ 励 和 引 导 民 间投 资 ， 鼓
城市公用事业民营化改革的政府视角困境与化解
政府垄断经营模式 ，引入市场竞争力量 ， 在城市公用事业领 域形成多元竞争的格 局 ，以提高城 市公用事业产品供给的效
率和质量 。
近年来 ，全国各地纷纷 开始 了城市 公用事业 民营化 改革 的实践。 由于我 国 的行政改革是政府 主导 下的改革 ，在 民 营企业、 非营利组织还不发达 ， 社会对政 府还 有很强依赖的情况下 ，加之城市公 用事业具 有 明显的 网络式服 务和政治敏
感性 等特点 ，存在规模 经济和进入门槛 高、 投资 回报周期长等特征 ， 属于 经济 自
然垄断领域 ，具有 明显的公共性和在 国 民经济生活中的重要地位 。作为城市公 用事业 民营化 改革 的实施 者和推 动者 ， 政府具 有不可推卸的责任 ，政府的行为 和表现 关系到城市公用事业 民营 化改革 的成败 。 但是 ， 由于我国正在进行的城市
业领域公平和 效率的统 一。然而 ， 实 在 践 中很难 达 到这 种理 想状 态 ，政 府 必
须在 公平 与效 率 方面 有所 取舍 。 由于
城市 公用 事业具 有很强 的公益性特 征 ， 即使 在 民营 化后 ，城 市 公用 事业 领域
的 “ 遍 服务”原 则也不 能因此改 变 ， 普
刺激 ， 导致城市公用事业领域机构臃肿、
扮演其在城市 公用事业 民营化改革 中角 色和履行其承担的 重大 责任 ，推进城 市 公用事业 民营化改革的 顺利 进行 ，具有 重大 意义。
效率低下、 亏损严重 ， 城市公用事业领域
一
二 、政 府 在城 市公 用事 业 民营化 改革 过中掌握 着 许 多涉 及企 业 利 益 的权 力： 在企业在取得经营权之前 ， 政府拥有
国有资产转让 、 承包合同 、 特许 经营 、 招 投标 等程 序 中的权 力，而企 业在取得经
公用事业民营化规制问题的思考
摘要公用事业改革是历史发展的必然，我国公用事业的改革方向是市场化，其中，民营化是基础，有效竞争是关键，政府规制保障，它们应当协调发展，从而提高政府规制的能力。
公用事业的市场化改革需要政府规制作保障，既需要政府放松规制，又需要规制重构。
政府应尽可能运用经济手段和规制手段，发挥“催化剂”和为企业经营“保驾护航”的作用，而不是简单推向市场。
在现实中，政府会面临信息不足的问题，从而影响规制决策。
在我国，政府规制的能力总体不高。
目前我国的政府规制存在目标偏离，需求与供给失衡，规制机构设置不合理等现状。
鉴于此，本文从公用事业管理入手，结合其民营化大背景，探讨如何更为有效地开展公用事业管理民营化过程中政府规制问题，以期推动我国公用事业管理发展。
关键词：公用事业，市场化，政府规制ABSTRACTUtility reform is an inevitable historical development of public utilities reform direction is market-oriented, where privatization is the basis of effective competition is the key to government regulation protection, they should coordinate the development, thereby enhancing the ability of government regulation. The market-oriented reforms of the utilities need government regulation for the protection of both the need for the government to relax the regulation, but also need to regulate remodeling. Government should, as far as possible, the use of economic instruments and regulatory means, to play a "catalyst" and "escort" business, rather than simple market. In reality, the government will face the problem of lack of information, and thus affect the regulatory decision-making.Overall, the ability of government regulation in our country is not high. China's government regulation exists target deviate from the imbalance between demand and supply, regulatory agencies setting unreasonable situation. In view of this, we start from the management of public utilities, combined with its privatization background, to explore ways to more effectively carry out utility management privatization process of government regulation, with a view to promoting the development of China's public utilitiesmanagement development.Keywords: Utility market，Government，Regulation目录1 引言 (6)1.1研究背景与研究意义 (6)1.2国内外研究现状 (7)1.3研究内容与研究方法 (8)2 公用事业民营化概述 (10)2.1公用事业民营化的背景 (10)2.2政府公用事业管理现状分析 (12)2.3公用事业民营化发展作用............................ 错误！未定义书签。
公用事业民营化的新制度经济学分析——理论困境与反思
为的市场不能解决的外部性问题。 ” 在此基础上 ， 产权制度
与市场机制在某种程度上完成了协调统一 ， 构成 国内外公 用事业民营化改革的重要理论基础之一。
２ 委托代 理理论 之于公 用事业 民营化
南漳县“ 泥水门” 事件再到内蒙古赤峰市水污染事件以及毁 誉参半的“ 宿迁医改” 事件等。这～系列 问题引起了政府和
离 的基础 上 的 ， 府将 公共产 品 的生产 任 务委托 给私 营部 政
门代理执行 ， 以期获得优质高效的公共服务。这种委托代
中图分类号：１ １ ３ 文献标识码： 文章编号：０ ８ ５ ４ （０ ００ — ０ ４ ０ Ｆ２ ． ２ Ａ １ ０ — ９ ７２ １）６ ０ ５ — ３
Ｉ
摘要： 在历史的见证下， 我国公用事业民营４￣ｇ Ｔ显著成果， 目 Ｌ － 但是 前各种问题频现也昭示着民
公用事业被政府垄断经营， 在产权机构安排上 ， 公共产权形 式上为全民共有， 但实际掌握在政府手中， 私有产权无法参 与其 中， 这导致了公用事业 自然垄断的问题。这种排他性 的产权配置屏蔽 了市场竞争 ， 导致公用事业经营的低效
计最优契约、 建立有效的制衡机制和激励机制 ， 进而 氐 代 理成本， 提高代理效率， 更好地满足 自身利益。其基本路径 是： “ 委托人设计契约— 理人根据隋况选择接受（ 代 或拒绝） 契约—代理人提供努力一随机因素决定现状态—委托人根
理关系隐藏在民营化实践中， 并通过合 同外包、 特许经营等
民营化形式体 现出来。
会福利函数没有达到最优。
其 二 ， 产权 的理解 存在偏差 。按 照英 国学者 Ｐ 阿贝 对 ・
３交易费用之于公用事业营化 ．
有关交 易费用的理论最 早可 以追 溯到科斯 的制度经济
公共管理中民营化利弊
公共管理中民营化利弊篇一：民营化行管103班顾呈军 6300110013民营化利弊分析案例背景枣阳基本实现县域经济民营化? 20XX年03月21日10:59 襄阳晚报襄阳晚报消息（通讯员李文成）日均诞生近10个老板，各类市场主体数量年增幅逾两成。
这一成绩单，意味着枣阳市去年大力推行的“市场主体增量行动”见到实效。
据统计，20XX年枣阳各类市场主体累计发展18902户，较上年增长23.6%，其中新发展3579户，是历年来增幅最大的一年，发展的总量和增量均居襄阳地区各县市区首位。
发展不够是县域经济最大的实际，市场主体不多是最突出的难题。
去年以来，枣阳市围绕“做大总量、提高质量、增强能量”的要求，大力实施市场主体增量行动。
作为牵头部门，该市工商部门先后出台了《关于运用工商职能促进全民创业的若干意见》《关于进一步做好服务市场主体发展工作的意见》，个体经营试营业、大学生创业“零首付”注册等一大批拆“门槛”、破“栅栏”的超常规举措相继出台。
与此同时，枣阳市工商局积极转变服务模式，深入开展了“百名工商联百村”“百名工商帮百企”“百名工商助百社”活动，通过“一对一”帮扶，把无照经营户引导成合法创业主体。
开办创业专题讲座，现场指导登记，让返乡民工变身“执照农民”，一些农村分散经营户组建了农民专业合作社等一大批集群创业主体。
去年，该市新发展各类农业公司21家，农民专业合作社达88户，增幅分别达20.4%、73%。
“草根经济”被激活，“参天大树”也需精心培育。
枣阳市工商局围绕非公企业、引资项目和新兴产业，完善成长服务机制，通过全心、全程、全面、全力的“四全”服务，有力地推动了企业“小巨人”培育工程开花结果。
枣阳市300名工商干部先后深入到非公企业、农业化龙头企业和新兴产业走访座谈，新发展注册商标87件，“久哥”“汉光”等著名商标3件，“天华”“民爱”等知名商标25件；为枣化、金华麦面等46家企业办理动产抵押登记3.5亿元，使企业获贷款1.7亿元，为企业强筋壮骨搭建了融资“金桥”。
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MPA必修课程作业
院系：公共管理学院
专业： MPA 课程名称：城市规划与管理
任课教师：宋光周
学员姓名：冯娟
公共事业民营化改革的阻碍
摘要：公共事业民营化改革主张在公共服务体系中打破行政垄断的格局，引入市场和社会力量，形成公共服务供给中多元竞争的格局，民营化为改善公共事业管理绩效带来希望的同时亦增加了公共服务管理的复杂性和不确定性。
从实践来看，法律层面的障碍、宏观准备不充分、缺乏指导思想以及行政体系固有的“恶疾”则构成公共事业民营化改革的现实阻力，公共事业民营化改革的有序推进有赖于法律障碍的消除和现实阻力的化解。
关键词：公共事业；民营化；现实阻力
改革开放多年来，我国社会主义市场经济获得了长足的发展与进步，但是公共领域中的计划思维和传统意识形态的力量依然十分强大，政府在公共事业中的主导性地位依然无可撼动，在公共事业领域导入市场机制对于政府管理者、社会公众以及潜在的市场主体而言都是一个巨大的挑战。
这种挑战不仅源于民营化所带来的利益格局的重新调整，还源于民营化对于传统思维观念和认识上的颠覆与重构。
民营化犹如汪洋大海中的一艘小船，任何一个微不足道的外力都可能改变其航道，使其偏离预定的目标，法律层面的障碍、宏观准备不充分、缺乏指导思想以及行政体系固有的“恶疾”都会成为这种改变方向的外力。
可见，民营化面临着多种阻力和约束条件，公共事业民营化的改革者在追求民营化的工具价值的同时必须对民营化面临的阻力和约束条件给予足够的重视。
一、公共事业民营化的法律障碍
公共事业民营化不可避免地涉及到旧体制的打破和新体制的逐渐形成，公共事业将一改长期以来作为政府附庸的角色，而以完整的独立的市场主体的面目出现，公共事业民营化改革后政府与事业单位的关系将由原先的领导与被领导的关系转变为市场经济条件下平等协商的关系，在公共服务的供给中政府的角色将
由原先生产的角色转变为安排与监督的角色，这一系列变化的过程实际上是法律关系调整的过程。
因此，在公共事业民营化改革中必须营建一个良好的法律环境，缺乏有效的法律规制，公共事业民营化改革将会失去有效的控制，民营化的美好愿景也会因此变得飘忽不定起来。
民营化这一新型的公共物品供给模式不仅是官僚机构应对诸如管理危机、信任危机、财政危机的一种新思维，同时也将在前所未有的程度上改变政府、公民、市场与社会之间的关系。
民营化作为一种新思维、新机制，无疑对传统的法律制度提出了极大的挑战，进而衍生出了众多的法律难题。
法律因此成为了钳制民营化改革的首要因素。
在美国，各式各样的法律壁垒阻碍了民营化，州法律可能禁止协议投标并确定合同的最长期限，后一规定妨碍了基础设施工程的长期合同承包。
其他州甚至有法律禁止将某些社会服务合同外包给私营企业，禁止营利性医院的存在。
二、民营化改革的现实困境
1.宏观理论准备不充分
我国现有的民营化理论研究主要集中在为公共事业民营化寻找理论支持,缺少冷静的反思。
当前比较流行的观点是:“在公用事业这样具有自然垄断特性的行业也可以引入市场机制,以民营替代公营具有效率优势,民营化改革会提高中国公用事业的整体水平”。
但我国的民营化与西方国家相比根植于不同的文化、制度背景,仅仅借用西方民营化理论与实践经验,远不能解决我国民营化改革中存在的问题。
2.缺乏明确的指导思想
我国近代以来的不少改革理论大多是吸收和借鉴外国经验,自我创新能力及理论适用性差,民营化改革也概莫能外,目前主要是缺乏明确的指导思想。
举例来说,英国民营化通过三届政府的努力确立了其发展的道路,撒切尔政府成立了雷纳评审委员会,通过了《改变政府管理:下一步行动方案》报告,梅杰政府的“公民宪章”运动、“为质量而生存”运动等巩固了民营化的成果。
而我国却仅有建设部的民营化管理条例,还没有形成全国性的规划框架和明确的指导思想,地方的民营化改革也是各自为政,缺乏统一指挥。
3.法律规制不健全
目前, 我国规范公共事业行为的法律主要有两类:一类是部门行政法,如铁路
法、民用航空法、电力法等法律法规;另一类是规范一般市场竞争行为的法律,即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。
当前我国还没有一部真正意义上的民营化法典,并且现存的有关行政法规由于制定的时间较早,在以后的实践中也没有及时地对之加以修改和完善,因而其明显落后于时代的发展。
4.改革程序不透明
当前我国并没有制定一部统一、明确的《行政程序法》,这使得在公共事业民营化改革的过程中,对政府的行政权力没有严格的程序性限制,因此损害了公民、社会、私营企业的知情权和参与权。
“阳光是最好的消毒剂”,从这个意义上讲,程序的缺失或不透明可能会导致腐败的产生。
5.“政事”不分
我国的国企改革的难点之一便是政企不分,而民营化改革中“政事不分”的情况更为严重。
目前我国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构,政府既负责城市公共事业的管理工作,又由其所属的单位垂直垄断公共事业的经营活动。
公用事业的投资决策由公用事业管理局制定,公用事业的生产、经营计划由公用事业管理局编制;公用事业运营企业的经营者由公用事业管理局委派和考评;公用事业的亏损通过公用事业管理局获取财政补贴。
这种体制的负面影响会导致行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。
6.生产效率低下,服务质量差
虽然我国的某些公共事业也进行了股份制改造,对垄断行业进行了拆分,引入了一些竞争机制,但往往又形成更多的垄断主体,并没真正的市场法则可以遵循,直接导致了企业缺乏顾客导向精神,效率低下,服务质量差,难以满足社会大众的需要。
7.改革中出现腐败
“我们每一次双轨制的转轨过程都是腐败的高峰”。
一些地方政府正是利用自己手中所掌握的行政优势和潜在的经济利益与公共事业经营者进行“灰色”交易,出现腐败现象,这样会严重损害民众的信心,因而公共事业民营化改革需要从制度上进行严格设计。
此外,中国公共事业民营化改革还存在诸如民营化之后国有企业职工的安置问题、民营化过程中民众的参与问题以及公共事业改革中行政权力的变相膨胀问题等。
参考文献
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