建立健全县级基本财力保障机制的对策思路

面。

这些问题的存在导致了一方面县级政府承担了过多应该由市场承担的事权，另一方面县级基层政府承担了过多应该由上级政府承担的事权，再加上上级政府对县级政府的财政管制过多，从而使得县级财政困难加剧。

要扭转目前县级财政困难的实际情况，就必须进一步明确县级政府事权和支出责任。

一方面要按照公平效率的原则，合理界定县级政府事权范围。

县级政府作为县域社会经济事务的直接管理者，在居民需求偏好和地方要素提供方面比省市级政府拥有更大的信息优势，加上接近公共物品的生产地，使得其具有管理使利的优势。

在现代市场经济国家中，除了明显具有全局性的公共产品外，大多数的上级政府都倾向于赋予地方政府较多的事权，以充分发挥地方政府的区域优势作用。

因此，应对县级政府事权按照效率的原则进行合理的划分。

县级政府应主要负责向辖区内提供科学、文化、卫生、环境治理、城乡建设及县域内重大基础设施等公共服务。

另一方面，要按照受益范围原则，合理界定支出责任。

应该按照“谁受益，谁负担”的原则，依据公共产品的受益范围来确定各级政府支出责任，并通过法定程序加以明确和固定。

供全国居民共同享用的公共产品和服务，如国防、外交、社会保障等，由中央政府投资、提供和管理;属于多个地区共同受益的公共产品和服务，如农业、科技、义务教育、计划生育、生态保护等，应该由较高层的政府负责投资;对于主要由地方提供的公共产品和服务，如市政设施、城市公用事业等，应由地方政府负责提供和管理。

3、规范转移支付制度，增强财政宏观调控能力
县级基本财力保障机制的建立初期需要中央和省财政给予较大的资助，保证县级政府拥有建立自我保障的能力。

政府间转移支付制度应遵循以下几项原则:明确中央、地方各政府财权和事权;依法规范中央和地方职能和权限;规范公共财政体制，合理界定中央、地方各级政府的职能，尽量减少政府的越位和失位;
（1）明确转移支付的政策目标
明确转移支付目标是规范转移支付制度的首要理论依据。

提高财政资金使用效率，使全社会都能提供均等的基本公共服务水平是规范我国政府间财政转移支付制度的根本目标，即以公平为主导，兼顾效率，保证转移支付制度顺利实施。

我们要将社会公共服务均等化作为一个长期任务。

现阶段政府间转移支付的目标可以定位为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展水平，促进区域经济协调发展，确保最低标准公共服务及公共产品的提供在全国各地得到实现。

所以，中央、省级政府应当加大对经济欠发达县的转移支出，保证其科教、医疗、就业等社会保障事业的支出需要。

首先要调整各地区间的经济发展不平等，缩小地区间财力差距，实现基础设施供给和公共服务均等化;其次，在公共服务均等化的基础上，加大对科技、卫生、会保障等方面的开支;最后，实现全部公共开支项目达到全国统一标准。

（2）转变财政转移支付的分配模式
传统意义上的转移支付模式是单一的自上而下的纵向转移支付
模式，也是目前正广泛采用的转移支付模式，即中央、省级政府通过财政体制的要求将各地区所上缴的财力统一集中起来，根据各地区财政收支水平的不同和宏观调控的需要，将集中起来的一部分资金用来拨付给各地区，以达到各地区间财力配置的均等化。

这种模式的优点在于简单容易实施，且注重地区间财力均等化的实现，不足之处在于转移支付过程中透明度低，上级拨付意愿的主观性较强，县级财力得不到持久的保证。

新型的政府间转移支付模式是以纵向转移支付为主，纵横交错转移支付为辅的一种模式，即中央对政府间的转移支付不统一立法，一方面直接利用特定方法进行转移支付，另一方面又负责组织地区间的转移支付。

纵向转移支付侧重目标是实现国家宏观调控的要求，横向转移支付侧重目标是解决经济发展水平落后地区公共支出不足。

通过传统与新型转移支付相比较，不难发现两者虽然各有各的特点，但是由于我国区域发展不平衡，公共服务均等化较难实现，且中央财政收入不足等客观状况，使得转变转移支付模式迫在眉睫。

为了增强地区财力保障能力，缓解中央财政压力，提高转移支付过程中的透明度，应将现有传统的纵向转移支付模式转变为新型的以纵向转移支付为主，以纵横交错转移支付模式为辅，将经济发达、财力富裕地区与贫困地区联系起来，促进地区间团结协助，实行激励机制，鼓励富裕地区援助贫困地区，使贫困地区尽快摆脱出困难，最终实现财力均等化的长远目标。

（3）推进转移支付制度的法制化建设
转移支付制度作为国家财政重要组成部分，法制化是保证其健康运行的基础。

由于目前我国转移支付制度仍处于改革探索阶段，尚未成型，其运行和调整基本上是以部门规章和条例等形式来确定，但在法律上却没有明确。

没有法律依据使得政府在执行过程中具有很大的弹性，这样一方面造成了转移支付制度确定的随意性，另一方面会导致官员权力的腐败滋生，两者都会降低转移资金运行的效率。

所以应该将相关立法和监督等环节尽快纳入法制化轨道，使转移支付实施过程中真正做到有法可行、有章可循，并健全法制化的财政监督体系，保障县级基本财力。

4、加强对县级财政资金的监管
由于我国特殊的国情，从总体上看，目前县级财政相对困难，再加上转移支付制度不合理，中央和地方事权、财权划分不清，突出县级财政对自身财政资金管理的重要性。

加强财政资金管理主要体现在降低行政支出，提高资金使用效率和加强预算外资金管理，防止预算外资金流失。

一方面，降低政府行政支出就是要在财政制度层面上，推进政府行政支出的合理化。

首先要建立科学的领导决策机制。

行政决策是行政管理的核心，决策的正确性决定行政成本降低还是提高。

要做到行政决策的法制化、强化决策监督、建立决策责任制度等，形成良好、规范的决策制度;其次，增强预算刚性约束，改革资金审批制度。

主要是分三步走，第一步，要明确预算编制原则，优化报批程序。

第二步，改革预算编制，严格预算执行。

第三步，建立健全国库集中收付制度。

再次，将行政绩效
评估纳入官员考核体系。

把行政成本作为工作绩效考评内容之一就是要围绕政府及其行政人员各自行政的主要职能，科学设定控制行政成本的目的。

最后加强行政支出法制建设，规范行政权力运用，避免由于行政权力滥用和行政权力越位和失位所造成的行政成本浪费。

另一方面，大量的预算外资金、资金使用方向与调整预算内财政支出结构方向的不一致，降低了财政支出结构优化对经济增长的效益，县级政府应该规范管理。

最关键的是要规范预算外资金收入的管理。

县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作，各县不得越权设立不合理的基金项目。

在县级财政全面推行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能地将预算外收入纳入政府人的统一管理，实现最终取消预算外资金这个概念。

比如可以创造条件将一些凭借国家职能强制征收的，并具有一定规模和长期稳定的收费改为税收，纳入地方税体系。

对于县政府征收的用于其直接受益范围的合理的预算外收入，应将其征收、分配、使用纳入县级政府的民主审议、民主监督中，保证该部分资金使用的合理方向以及使用的效率。

5、挖掘县级财政潜力，提高县级财政的自身保障能力
从满足县级政府基本财力支付标准需要的财力供给角度看，其主要来源是县级自有财力和上级财政给予的转移支付财力。

其中，县级自有财力属于县级政府的内在性财力保障，具有相对稳定性和自我可掌控性。

因而从发展县域经济和挖掘县级财政潜力入手，通过编制全口径预算，整合预算内和预算外财力，把政府非税收入转化为财政实
际可用财力，能够提高财政支付的自我保障能力。

从当前来看，由于各县都存在一定数量的政府非税收入和预算外资金，县级财政在提高财政支付的自身保障能力方面均有一定可挖掘的潜力，上级财政部门在对县级财政安排转移支付资金时，可以把县级财政挖掘自身管理潜力情况作为安排转移支付资金的重要依据，通过完善激励性的财政政策和奖补结合的财政体制，督促县级财政部门加强财政管理，使其自觉承担其提升县级基本财力自我保障能力的责任。