论抽象行政行为的监督机制

论抽象行政行为的监督机制
摘要：长期以来，由于我国行政诉讼法和复议条例将抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立对抽象行政行为监督的有效机制。

本文探讨了我国抽象行政行为监督所存在的问题，以及探讨了监督抽象行政行为的机制。

关键词：抽象行政行为监督机制
抽象行政行为，从动态方面看,是指行政主体针对不特定多数人制定的具有普遍约束力的行为规则的行为。

从静态方面看,是指行政主体针对不特定多数人制定的具有普遍约束力的行为规则。

不受监督的权力必然导致腐败，对权力的限制越少，产生腐败的可能性和空间就越大，我国幅员辽阔，行政机关设立庞杂，层级较多，权力较大，而抽象行政行为制定又具有任意性、随意性、频繁变动性的特点，现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应置于法律规范之下，一切活动均应以法律的有效监督为前提。

1、抽象行政行为监督机制的不足
对于抽象行政行为的监督,我国已经建立了以立法机关与行政机关为监督主体的监督机制。

但是,以上监督机制在实践中存在以下不足:
1.1立法机关监督缺乏具体监督程序
根据宪法、组织法的规定:全国人大及其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;县级以上地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命
令。

然而,由于没有进一步规定监督程序,如立法机关如何启动监督机制、哪一个部门具体负责监督等没有具体规定,导致在实践中,虽然有一些行政法规、规章等规定违反宪法,但是全国人大常委会从来没有主动宣布该规定违宪而废止相关的行政法规、规章效力,使得这一监督机制形同虚设。

1.2行政机关的监督也同样缺乏必要的程序和方式
依据宪法和有关组织法的规定:国务院有权改变或撤销国务院各部委发布的不适当的命令、指示和规章以及地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;地方各级人民政府有权改变或撤销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、指示和决定。

但以上监督方式存在以下弊端。

首先,规定较为原则,对抽象行政行为监督并没有形成制度化,既没有规定行政机关如何启动监督程序,也没有规定行政机关监督不力应承担的后果等;其次,行政机关监督依靠行政机关系统内部自我纠错方式实现,对于行政机关制定的抽象行政行为是否合法、正当,上级监督机关判断的时候可能会基于人情、面子等因素考虑,往往不会否定下级机关的命令、决定等。

这不仅使监督的民主性大打折扣,而且削弱了监督的有效性。

1.3对其他一般规范性文件的监督存在监督的空白
如果说对规章目前还有规章备案审查制度的话,那么对规章以下的其他规范性文件则还没有一个审查制度,而这些文件在实际的行政管理中因其制定主体多、范围广,所占的比例相当大,与相对人的关系最为密切,存在的问题也最突出,可以说这是我国目前最需要
监督审查的部分。

而对这一部分的监督失控,造成规范性文件之间冲突矛盾和越权的现象严重,影响了国家政令的统一,也极大地损害了相对人的合法权益。

1.4行政复议没有涵盖所有抽象行政行为
并不是所有抽象行政行为都纳入行政复议的范畴,例如行政法规、行政规章等就不能予以复议,并且,复议机关也不能单独对可以复议的抽象行政行为进行审查。

1.5我国尚未建立对抽象行政行为司法审查制度
根据《行政诉讼法》的规定,人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查,这就意味着对属于抽象行政行为的规范性文件排除在司法审查之外。

这种将抽象行政行为排除司法审查的做法,不利于保护相对人的合法权益、不利于监督行政机关依法行政、不利于我国社会主义法制统一。

2、对我国对抽象行政行为监督机制完善的建议
2.1完善权力机关对抽象行政行为的监督
2.1.1加强自身建设,提高监督能力
在人大常委会内部专门设立监督抽象行政行为机关,并加强其工作人员自身素质和法律水准,要按照组成人员年轻化、专业化、专职化要求,加强专门监督机关的建设,改变人大机关“养老院”、“过渡站”的形象,增强人大机关的生机和活力。

人大常委会应该吸收年纪轻、懂法律的人才,提高国家权力机关的整体法律素质,增强专门监督机关监督抽象行政行为的能力;为增强专门监督机关的监督
能力,专门监督机关在对抽象行政行为审查时还可吸纳法律界人士参与审查。

2.1.2加强制度建设,健全监督程序
加强事前监督,严把准入关。

现阶段应建立健全规范性文件前置审查机制,政府及其下属各部门制定的规范性文件,应统一由政府法制部门事先进行合法性审查后,再予以公布实施;对事关全局、影响深远的重要文件,专门监督机关可直接介入前置审查,如要求政府出台重大政策时向专门监督机关提交有关法律依据,经审议通过后方能生效。

加强事后监督,确保运行质量。

政府规范性文件出台后,人大对其实施的监督更为重要。

专门监督机关在审议政府规范性文件时,不但要审查规范性文件内容的合法性,还要审查其产生程序的合法性,必要时可以把审查政府抽象行政行为作为一项专门工作来抓。

2.2设立听证程序
抽象行政行为通常是由政府指定出来的规范性文件,行政主体多从自己的角度出发,其民主性存在严重缺陷。

正是由于以上原因,很多国家都相继建立了听证程序以弥补抽象行政行为在制定中缺乏民主性的不足。

为从根本上保证抽象行政行为在制定时的合法性和民主性,我国应结合我国的实际,借鉴有益的经验建立抽象行政行为的听证程序。

2.3赋予相对人对所有抽象行政行为的行政复议请求权
行政机关应当从保障行政管理相对人的合法权益,维护行政权威
的角度出发,依照法律规定或程序要求,逐步改革现行行政复议制
度对抽象行政行为审查的局限性和从属性,进一步扩大对抽象行政
行为可申请复议的范围,明确规定行政复议机关对抽象行政行为进
行审查的工作程序和结果的处理要求,规定行政管理相对人可以就
具体行政行为所依据的抽象行政行为申请复议审查,也可以单独就
某个抽象行政行为申请复议审查。

2.4逐步建立司法审查监督制度
将抽象行政行为纳入司法审查是对抽象行政行为监督最后一道
防线。

因为立法机关主要职能是立法,对抽象行政行为监督往往更
侧重于对行政法规、规章等行政立法合法性审查,可能怠于对其他
规范性文件审查,加之其人力、物力等限制,要全面审查所有抽象行政行为不大具有现实意义;行政复议虽然是强调由相对人提起和参与,避免了仅由行政机关自我启动的缺陷,但从行政复议的性质看,
这仍然是同一系统内部的监督,仍然克服不了自我监督的局限性。

将抽象行政行为纳入司法审查是我国司法审查制度发展的必然趋势,也是wto中一些具体协议的要求。

参考文献：
[1]（日）室井力.吴微.日本行政法[m].北京:中国政法大学出版社, 1995.
[2]马怀德.将抽象行政行为纳入复议的范围[j].中国法学, 1998, (2).。