新预算法对于地方融资平台的影响

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我国地方政府融资平台信用风险与转型发展研究

我国地方政府融资平台信用风险与转型发展研究2010年以来,国务院先后出台一系列政策来对融资平台进行规范。

新《预算法》的实施,有条件地放开了省级地方政府举债权,允许其通过发行债券方式进行举债,不能通过其他方式来举债。

国发[2014]43号文中明确规定,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。

”紧接着财政部发布财预[2014]351号文,对截止2014年12月31日的地方政府债务进行分类甄别,并纳入预算管理,并对政府债务进行锁定,地方政府债务规模只增不减。

财政部多次表态,2015年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。

然而,2015年以来,地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。

从表面来看,这些债务是作为融资平台自身的债务,但是事实上,这些债务中有相当一部分是借助地方政府信用进行融资的,地方政府也通过违规担保、财政兜底等方式给予支持,一旦地方融资平台债务将来无法得到偿还,这些隐性负债则会转变为财政负担。

在此背景下,控制地方融资平台举债,推动地方融资平台转型,成为治理地方政府隐性债务的当务之急。

然而在当前经济形势下,地方融资平台转型依然面临着诸多问题,这些包括:经济下行压力加大,政府出于“稳增长”需要仍然依赖融资平台进行基建投资;分税制改革未完全到位,地方财政收支失衡仍然未得到改善;省级以下政府举债权等问题,以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难,这些都限制了地方融资平台的转型。

因此,未来地方政府融资平台转型之路仍然艰巨和漫长,需要更加深入的研究和探讨。

通过研究融资平台的可持续发展路径,对于深化我国财政投融资体制改革,加快城市建设,带动整个经济的发展,有着深远的理论和现实意义。

在写作思路方面,本文从我国地方融资平台产生的背景、发展历程出发,结合当前我国对地方融资平台的政策来分析地方融资平台的发展现状。

在当前中央明确要求地方融资平台转型发展的背景下,地方融资平台转型推进较为缓慢,地方融资平台依然借助政府信用进行举债,债务规模没有得到有效控制,主要是因为地方融资平台与地方政府关系没有完全厘清,两者之间相互依赖关系较强。

对地方政府融资平台发展思考

对地方政府融资平台发展的思考中图分类号：f20 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2010）12-323-01摘要地方政府融资平台在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债能力不足等一系列问题。

当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政府融资平台贷款风险关键词融资平台风险一、融资平台产生背景与相关政策发展（一）体制方面自分税制改革以后，中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。

1994 年以来，地方政府创收来源及其向地方政府提供的收入额大幅减少。

同时，地方政府的支出责任却没有发生变化。

需要重点指出的是，尽管财政压力大大限制了地方政府（及其所属实体）创收的权力，但新制度没有直接叫停地方政府利用诸如国有投资集团公司等预算外实体进行融资的做法。

所以，地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。

正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。

而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。

（二）法规方面1．催生地方政府融资平台的政策法规1993年《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（1993年4月）第3条，1995年《预算法》第二十八条都规定了地方政府不得发行地方政府债券。

1994年分税制度改革后，地方政府在财力大大消弱，但是还要承担大量的公共事务支出。

使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代。

地方政府融资平台也就产生了。

它满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求，所以地方政府融资平台是具有法人基础的，合法的独立法人。

2．促进融资平台发展的法律法规2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

我国地方政府融资平台公司存在的问题-成因及对策

我国地方政府融资平台公司存在的问题\成因及对策摘要：地方政府融资平台公司是以地方政府信用为基础，通过土地以及其他国有资源、部分财政收入等途径吸引和撬动社会资本，主要用于城镇基础建设。

近年来，中国地方政府融资平台公司快速发展，在快速发展的过程中也出现了不少的问题，本文将就地方政府融资平台公司发展中面临的主要问题及解决方法做分析探讨。

关键字：地方政府；融资平台公司；问题；对策近年来，地方政府为了拉动投资并完善基础设施建设，保持经济平稳较快发展，在地方财力有限的情况下，成立了许多以融资为主要经营目的的公司，如城投公司、交投公司等。

这些政府投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。

目前，政府投融平台公司在应对金融危机和扩大内需等方面发挥了积极作用，但同时也出现了债务规模增长过快、平台运作不够规范等不容忽视的问题。

一、我国地方政府融资平台公司存在的问题1.融资平台公司数量多，发展定位不明确。

地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代，2009年以来进入高速发展阶段，各省、市、县地方政府纷纷组建自己的投融资平台，平台公司的层级也逐步向下移动，发达地区甚至乡镇也设立了融资平台公司。

据审计署2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》反映，截止2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家。

其中县级4763家，占72%，有44个县级政府设立的融资平台公司达10家以上。

从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。

地方政府辖内往往有多家融资平台公司，承担着不同行业和不同层级的投融资职能，但有的地方政府未能对辖内平台公司对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对平台公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司总体负债规模控制在一个什么样的水平并没有进行系统全面的安排，造成平台公司在实际运作中越位、错位或缺位，有的平台公司在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能部门还是完全市场化的主体。

43号文、40号文：地方融资二次突围

2014年10月2日，《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》下发至地方财政部门，这份文件被称为“43号文”。

正是这份“43号文”，在关闭了地方财政有“第二财政”之称的建设资金来源后，城投融资平台纷纷寻求转变。

原来庞大的建设资金来源被切断，变成了更加透明的自发自还，而且地方债自发自也受到限额管理。

伴随着“43号文”的实施，地方自发自还的债券、PPP 模式、债权基金、股权基金、债权投资计划等成为地方政府主要的融资模式。

“现在的自发自还，债券置换、专项债，一下子无法达到以前融资平台与债券的规模，差额还不少。

造成了一个事实上的投资资金紧张，基础设施建设投资不足。

”一位地方财税人士对经济观察报表示。

但是，“43号文”颁布实施仅仅8个月，2015年5月15日一份名为《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》的“40号文”出台。

相较于“43号文”其最主要的调整就是，在地方政府融资平台通过银行业金融机构融资这个核心问题上开出了一条口子，在建项目允许继续银行贷款、国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“40号文”迅速在地方融资路上做出调整，一个很大的压力来自于经济下行，从今年年初开始，CPI持续低位，社会融资总量一度下滑。

也正是由于有了“40号文”，地方融资渠道有了更多迂回前进的余地。

中债资信评级业务部副总经理霍智辉对经济观察报表示，2015年前5个月政府融资平台举债融资规模大幅下降，但5月后政府加大基建投资，相关部门对政府融资平台融资政策进行了一些调整，最主要的就是“40号文”，在建项目允许继续银行贷款，以及国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“不过，政府融资平台公开发债规模仍较去年同期下降30%。

需要明确的是，融资平台新增债务主要为企业债务，而非政府债务。

”霍智辉说。

一位地方财税人士对经济观察报表示，现在地方的资金缺口仍然很大，从银行获得的融资相当大的部分也是用到了与基建相关的投资上，但是由于“43号文”对债务规模做出了限制，这部分债务无法计入地方政府债务。

探查地方债黑洞

我国地方融资平台存在的问题、成因及对策刘国俊韩丹（审计署驻太原特派办）【时间:2010年12月30日】【来源: 】【字号：大中小】地方融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有承担公益性项目投融资功能的法人单位。

我国的政府性融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”中发挥了重要作用，对交通、市政和生态环境等起到了改善作用，但由于融资规模增长过快，制度建设滞后，也使得地方政府积聚了很大的财政和金融风险，这一问题已经引起了政府与社会舆论的普遍关注。

温家宝总理在2010年国务院第四次全体会议上也已经指出，要尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。

一、地方融资平台存在的主要问题从国家有关部门公布的资料来看，我国融资平台债务庞大，且一直呈快速增长的趋势，但是相关的投融资管理制度一直没有建立起来，管理比较混乱，为政府信用和财政运行带来潜在隐患。

当前我国融资平台存在的问题主要表现在以下六个方面：（一）债务规模增长过快，超过地方财政的承受能力。

据估算，2008年初地方政府融资平台的负债总计约为1.7万亿元，到2009年年中快速上升到5万亿元以上，银监会的最新统计是7.38万亿元，国家信息中心经济预测部公布的最新数据是9万亿左右。

两年时间地方政府融资平台的债务规模就暴增四倍左右，其中绝大部分来自银行贷款。

一些城市依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率甚至已经超过400%。

（二）制度建设滞后，管理职责不明确。

目前，我国对融资平台尚没有出台明确的法律规定，各部门对融资平台的定义模糊，无法明确界定债务的责任主体及相关的管理和偿还责任。

面对庞大的债务余额，也没有权威部门给出明确的分类，比如，其中多少是财政必须偿还的，多少是财政负有兜底责任的等等。

如果中国经济出现二次探底，地方财政收入大幅下滑，地方政府和金融机构在债务偿还问题将产生很大的利益冲突。

当前地方政府融资平台存在的问题及对策探讨

为应对国际金融危机的冲击２００８年１月，２国务院办公厅下发《关
省市、县三级政府共设立融资平台
公司６７５６家其中：级１５家市省６
１地方政府融资平台的发展历程和现状
于当前金融促进经济发展的若干意
经济
ＥＣＮＯＯＭＹ
文章编号：０９６０（１）－０６０１０－００２１１０５ — ５０２中图分类号：８０Ｆ３文献标识码：Ａ作者简介：张世福．京市财政局经济建设处。南
当前地方政府融资平台存在的问题及对策探讨
ｉｖｓｍｅｔｆｌｃｌｏｅｎｎ，ｎｙｔｍｎｕｃｉｎｏｎｎｉｇｐａｆｒｃｒｏａｉｎ，ｎｒｄｔｎｅｔｎａｖｒｍｅｔａｄｓｓｅａｄｆｎｔｆｆａｃｎｌｔｍｏｐｒｔｓａｄｃｅｉｏｏｇｏｉｏｏｒｌｆｆｏｍｅｃａｂｎｓＩｅｔｎｌｓｓｏｔｅｅｒａｏｓｔｅａｔｏｒｐｓｄｓｍｅｒｃｍｍｅｄｔｏｓｅｉｏｃｍｅｒｉｌａｋ．ｎｄｐｈａａｙｉｆｈｓｅｓｎ，ｈｕｈｒｏｏｅｏｏｐｅｎａｉｎｔｍｐｏｅｔｅｐａｆｒｃｍｐｎｅＦｒｔｔｅｌｃｌｇｖｒｍｅｔｓｏｄｅｔｂｉｈｒｔｎｌｏｔｏｆｏｉｒｖｈｌｔｏｍｏａｉｓｉｓ，ｈｏａｏｅｎｎｈｕｌｓａｌｓａｉａｎｒｌｏｏｃ

地方融资平台公司债务问题梳理分析

地方融资平台公司债务问题梳理分析地方融资平台公司债务问题梳理分析近年来，政府债务监管力度升级，融资平台公司债务问题也日益凸显。

国务院国资委《关于印发<关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见>的通知》（国资发财评规〔2021〕18号）对国有企业债务风险管控提出了具体要求，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）也重申了剥离地方融资平台公司政府融资职能、实行市场化和法制化的债务违约处置机制。

本文主要对地方融资平台公司债务问题进行简要梳理。

一、融资平台公司债务问题简述（一）概述融资平台公司最早见于《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建[2009]631号），即“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），“地方融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

融资平台公司不同于“一般类”公司，其天然使命并非市场逐利，而是承担政府投资项目融资功能，为政府投资项目筹集资金。

（二）债务表现融资平台公司存在着举债规模缺乏控制、融资成本高、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题，主要表现为：1.债务管理风险资金的“借、用、管、还”存在脱节，形成了融资平台公司举借、政府主导资金使用和资金管理、融资平台公司偿还的问题。

2.债务清偿风险融资平台公司资金大多投向投资规模大、回报周期长、缺乏经营性内容的公益性项目，资金回收性差；融资平台公司自身资产质量差、变现能力弱，债务偿还主要依靠“土地财政”、地方财政支持或借新还旧等。

二、融资平台公司债务问题的原因分析（一）宏观原因——财政事权不匹配随着我国城镇化的发展与进程的加快，地方基础设施和公共服务的需求显著增加，中央与地方以及地方之间关于财权和事权不匹配或不清晰，导致地方财政事权不匹配，即“财权上收、事权下移”或“钱少事多”。

地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施

地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施改革开放以来，随着经济发展的飞速变化，地方政府面临对区域经济治理的需求变化与应对挑战。

不同发展时期，政府与融资平台公司的角色，也在发生着相应的变化，随着行业细分日趋下沉，多地政府也相应成立专业化融资平台公司，旨在区域经济中各重点行业领域，积极发挥国有企业对产业链的引领和带动作用。

当前“政府兜底，平台公司依赖于政府信用”的模式，产生了地方政府隐形债务和融资平台公司高负债杠杆的“副作用”，已不符合国家在当今的内外政治经济环境下，提出的“稳字当头、稳中求进”的方针政策，以及国有企业深化改革的战略需求。

因此，重新厘清地方政府融资平台债务风险，妥善降低相应潜在风险，成为值得思考的重要问题。

一、地方政府融资平台发展背景（一）地方政府融资平台的由来地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府融资平台公司的发展模式是平台公司的核心职能是融资，根本不以盈利为目的；它最大客户是当地政府，不能盈利；融资主要用于项目建设、招商引资、产业孵化、发放工资、费用支出，无法盈利。

融资需要平台公司盈利，利润主要来源于政府补贴、项目包装、关联交易。

地方政府融资平台是地方投融资体制下的产物，从二十世纪八十年代开始，城市的基础设施建设，由公共预算支出（财政直接出资）转变为由地方政府出资加上信贷，地方政府出资是由它的财政收入包括税费收入做支撑。

到九十年代，随着加大改革开放和发展市场经济背景下，我们在城市基建中引入建设项目法人制，项目法人从投资筹资到运营都参与在里面，这个是融资平台的一个雏形。

随着分税制改革到来，这个模式就加以推广。

因为改革后，中央财政收入占比从近22%，大幅提升到50%，然而支出责任却下放给了地方政府。

以往预算法规定，地方政府没有举债权，同时也无法有赤字。

在这种情况下，地方政府融资平台在地方政府投融资建设中就扮演了重要角色。

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新预算法对于地方融资平台业务的影响要
一、政府债务与平台公司债务分离
规定：
1、明确区分政府债务和企业债务。

“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”。

2、“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

”
影响：
1、地方融资平台的融资无法纳入地方财政，也无法活动政府担保。

2、平台公司的职能会缩小，融资难度会加大。

二、明确举借政府债务的细则
规定：
1、借债主体必须是经国务院批准的省一级政府，市县级政府借债由省一级政府代为举借。

2、地方政府举债采取政府债券方式，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

3、地方政府举借债务的限额由国务院确定，并报全国人大或常委会审批。

限额内举债报本级人大或其常委会批准。

举债金额不得突破批准的限额。

影响：
1、省一级政府的相关项目必然优先考虑发行政府债券，只有达到发行限额后才会考虑通过融资平台引入社会资金。

2、市县级政府无举债权限，从而加大了市县级融资平台的资金需求。

政府也可能通过补贴等形式替代担保作为增信措施。

三、明确地方融资平台的市场平等地位
规定：
1、鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

2、投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

3、政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

影响：
1、预计对于融资平台的融资限制将会放宽，使其进一步与市场接轨。

2、融资平台失去了政府的增信支持，其自身的资金需求将会更加迫切，相对应的融资风险也会加大。

3、预计各平台将会出现不同程度的合并或关闭。

四、将政府的全部收入或支出纳入预算
规定：
1、“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，包括一般公共预算、
政府性基金预算（包括土地出让金）、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

2、“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”。

没有收益的发行一般债券，纳入一般公共预算；有一定收益的发行专项债券，纳入政府性基金预算；对于企业（平台公司）的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算。

影响：
1、政府债务纳入预算将进一步压缩金融机构的利润空间。

新预算法于2014年8月31日公布，将于2015年1月1日实行。