中国耕地保护制度演进及存在问题研究

２ １ 年 ９月 ０１
理 论 学刊
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Ｓ ｐ ２ １ ｅ ．０ １ Ｎｏ ９ Ｓ ｒ Ｎｏ ２１ ． ｅ ． ． １
第 ９期
总第 ２ １ １ 期
中 国耕 地 保 护 制 度 演 进 及 存 在 问题 研 究
任 旭 峰 ， 风 云 侯
（ 山东大 学经济 学院， 东 济 南 ２ ０ ０ ） 山 ５ １０
法制化道路将是我 国耕地保 护制度建设的方向 。 ［ 关键词 ］ 耕地保护 ； 制度演进 ； 问题研 究 ［ 中图分 类号］ ３ １ １ Ｆ０ ． ［ 文献标识码 ］ Ａ ［ 文章编号 ］０ ２—３０ （０ １ ０ ０ ３ —０ １０ ９ ９ ２ １ ）９— ０ １ ５
《 国 土地 利 用 总体 规 划 纲 要 （０６ ２２ ） 全 ２０ － ０ ０ 》 提 出至 ２２ ００年 我 国的 耕 地 保 有 量 要 保 持 在 １２ ３ ．０
另 外翟 文侠 、 贤金对 １８ － １９ 黄 ９４ ９９年期 间 我 国耕 地 保 护制 度运 行 效 果 研 究 表 明 ，９ ６年 以来 ， 地 保 １８ 耕
业生产结构 调整工作 的通知》 除生态退耕外 ， 将 耕 作层未被破坏但在农业产业结构调整中改为园、 、 林 牧 草及 其他 农用 地作 为 可调 整土 地仍 然保 留在耕 地 范 围之 内 ， 不算 作 耕 地 减 少 指标 ； 此通 知 为 依 据 ， 以 ２０ ０２年《 全国土地分类》 规程》 把《 耕地定义中的耕 地 范 围修改 为熟 地 、 开 发 复垦 整 理 地 、 闲地 、 新 休 轮 歇 地 、 田轮 作 地 ； 草 以种 植 农 作 物 为 主 间 有 零 星 果
其他 树木 的土 地 ； 种 ３年 以上 的滩涂 和 海涂 ； 包 耕 还
能进行耕作劳动 ， 二是耕作后 的土地须能种植农作 物 。因耕作 目的也是种植农作物 ， 以农作物概念 所 成 为理 解耕 地 概念 的关 键 ， 作 后 的 土 地 是 否能 种 耕 植农作物是判断土地是否为耕地 的重要条件 ； 再次 ，
指 出未来 制度 建设 可 以选择 的路 径 。
一
例》 明确 把 ２０ ０７年 《 地 利 用 现 状 分 类 》（ Ｂ 土 Ｇ／
Ｔ １１－２０ ） 为 国家 标 准 ， 分 类 对 耕 地 定 义 ２００ ０７ 作 该 的调整 主要 有 三个 方 面 ， 是 把 农 作 物 的 范 围扩 大 一 到 蔬菜 ； 是把 临 时种植 药材 、 皮 、 卉 、 二 草 花 苗木 等 的 耕 地 以及其 他 临 时改 变 用 途 的耕 地 加入 耕 地 范 围 ；
三 是把 耕地 的类 型调 整 为水 田、 浇地 、 地 。 水 旱
从 我 国耕 地制 度 概 念 形 成演 变 过 程分 析 ， 地 耕 概 念至 少包 括 以下 内容 ： 先 土 地 利 用 是 人类 经 济 首 生 产 的方式 之一 ， 因此 耕 地 是 人 类 经 济 生 产 过程 的 参 与者 。从 劳 动角 度 考察 ， 地 是 由人 类 劳 动形 成 耕 并 作为 人类 劳 动进 行 有 目的活 动 载 体 的 土地 类 型 ； 其次 ， 土地 要成 为耕 地必 须具 备 两个条 件 ， 一是 人类
田埂 ； 括灌 溉 水 田 、 天 田 、 浇地 、 包 望 水 旱地 、 地 五 菜 个 二级 类别 ；９９年 《 于搞 好 农 用 地 管 理 促 进 农 ｈ ｍ， ．４ ｍ 数量不减少 、 质 量有提高的战略 目标。但《 国土地利用变更调查 全 报告》 显示 ２０ ０ ８年我 国耕地 保有量仅 为 １２７亿 ．１ ｈ １９ ｍ ，９６年 至 ２ ０ ０ ８年 １ ２年 间耕 地 数 量 减 少 ８３ ３ 万 ｈ 年均 减少 ６ ．２万 ｈ ｍ， ９４ ｍ 。同时有 研究 指 出在 人 均 Ｇ Ｐ ０ － １０ Ｄ ４０ ００美 元 的条 件 下 ， 国 出现 了 发 我 达 国家 ３０－ １０ ０美 元 期 间 出现 的 严 重 环 境 污 ００ ００ 染 … ，我 国耕 地 数 量 和质 量 保 护 任 务 非 常 艰 巨 。 ，
树 、 树或 其他 树木 的 土地 ； 桑 平均 能保 证 收获一 季 的 的 已垦 滩涂 和海 涂 ； 还包 括南 方 宽小 于 １ ， 方 宽 米 北 小 于 ２米 的沟 、 、 和 田埂 ；０ ８年 《 渠 路 ２０ 土地 调 查 条
护制度 的实施保 护了相当于 １９ ９９年耕地总面积的 ０８％ ； ．７ 朱红波对耕地保护制度运行效果和效率 的数据包 络 分 析 （ Ｅ 也 说 明 我 国耕 地 保 护 政 策 Ｄ Ａ） 实施 总 体 效 率 不 高 且 有 下 降 趋 势 ｊ 。本 文 试 图 在 耕地 概念 和耕 地保 护 内涵 辨 析 的 基 础 上 ， 梳 整 理 爬 我 国耕地 保 护制度 演 进 ， 分析 现 行 制 度 存 在 问 题并
、
耕地 概念 与耕 地保 护 内涵
（ ） 一 耕地 概 念辨析
耕地是耕地保 护的客体 ， 国正式文件首次提 我 出耕地概念是 １８ ９４年的《 土地利用现状调查技术规
程》 以下简称《 （ 规程》 ， 规程》 ） 该《 把耕地定义为种 植农作物的土地 ； 包括新开荒地 、 休闲地 、 轮歇地、 草 田轮作地 ； 以种植农作物为主间有零星果树、 桑树或
［ 摘
要 ］ 地保护制度是耕地保护 目标 实现 的重要 保障 ， 耕 耕地概念 和耕 地保护 内涵的科 学界定 则是 耕地保 护
制度建设的基础 。梳理建 国以来我 国耕 地保 护制度的演进 ， 不难发现现行制度存在耕地概念 不完整、 主体利益 不协
调 、 和经济 实施手段 不 完善 以及质量和 生产 自然条件保 护不足等 问题 ， 法律 而尊重市场经济原则 ， 运用经济手段 、 走