财政均等化_模式选择与真实度量
财政转移支付制度均等化效果的实证分析——以山东县域为例
一、问题的提出Gramlich（1977）最早指出中央政府的补助要比中央政府税收消减对地方政府支出的刺激效应更大，即著名的“粘蝇纸效应”。
Tracy Snoddon&Jean-Francois Wen（2002）则在粘蝇纸效应基础上通过建立联邦政府和州政府间非合作博弈的框架研究转移支付的结构，指出一次总付转移支付具有较好的促进州政府的财力均等化的作用。
Guy Gilbert&Yvon Rocaboy （2003）发现当把地方政府的努力程度作为一个变量考虑进中央对地方的补助分配体制时，补助才能发挥均等化作用。
江杰等（2006）通过对地方财政自给能力差异的分析，考察了湖南省地区间获取转移支付前后的人均财力对比的均等化效应。
余珊，丁忠民（2008）使用1995年—2006年中央对地方的一般性转移支付数据，运用回归模型和格兰杰因果检验表明，一般性转移支付具有较强的均等化效应。
王德祥，张权（2010）使用吉林省2005年50个县和市的数据，运用OLS方法发现转移支付的均等化对市的促进作用比县的促进作用更为显著。
与强调转移支付均等化效果明显的观点不同，曾军平（2000）研究了分税制改革后中央对地方的转移支付，发现转移支付在调节地区间人均收入差距方面力度有限。
马拴友，于红霞（2003）的研究支持了这一结论。
曹俊文，罗良清（2006）使用转移支付均等化效果系数分析了1996年—2003年转移支付对东中西三大经济区域的均等化效果，发现地区间不均衡的局面尚未被完全打破。
江新昶（2007）的研究结果表明，在综合考虑转移支付效果后，地区经济呈现发散状态，即转移支付扩大了地区间经济差距。
通过对文献的梳理不难看出，关于转移支付的均等化效果的研究结论并不一致，从研究层面上看主要集中在中央和省层面，省以下市县级转移支付，尤其是县级的转移支付的均等化效果的研究还财政转移支付制度均等化效果的实证分析———以山东县域为例李一花1李阳1李秀玲2（1.山东大学经济学院，济南250100；2.济南市历下国家税务局，山东250011）内容提要：本文使用山东省1994年—2006年91个县和县级市的数据，选择财政转移支付变异系数指标，侧重于从实证的角度研究财政转移支付对于县级人均财力均等化和缩小县域经济差距的影响，并使用面板数据随机效应模型对转移支付的非均等化效果进行了实证检验，最后提出完善财政转移支付制度均等化效果的建议。
基本公共服务均等化模式比较及我国的现实选择
基本公共服务均等化模式比较及我国的现实选择实现基本公共服务均等化已成为我国构建社会主义和谐社会进程中的重要组成部分,但我国尚未建立适合我国的基本公共服务均等化模式。
通对几种基本公共服务均等化的模式比较,结合我国的现状,探索适合我国的均等化道路。
标签：基本公共服务;均等化;最低公平1 基本公共服务均等化模式比较1.1 人均财力的均等化人均财力的均等化为中央政府按每个地区人口以及每万人应该达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度。
其特点为:(1)以中央对地方的纵向转移为主,以区域内人口数和人均财政支出水平为主要依据,同时也应用横向转移支付。
(2)按“地方收入+中央补助”公式来实现地方政府的财政均等化。
(3)为保证地方服务大体均等,将对地方财力均等化有重大影响的支出项目划归中央。
1.2 收支均等化模式收支均等化模式为通过计算各地的标准收入能力和标准支出需求即通过建立标准预算,来确定中央政府对各地的一般性均衡补助,同时还保留专项补助作为特殊调节手段。
(1)建立公共服务的计量模型,该模型考虑不同地区的特殊性对公共服务成本的影响。
(2)以人均财政收支之间的缺口作为确定拨款的依据。
(3)保留专项补助作为特殊调节手段。
1.3 公共服务标准化公共服务标准化为指中央和上级政府对公共服务颁布设备、设施和服务标准,并以此为依据建立专项转移支付的模式。
(1)采取中央和地方分担经费的方式。
(2)政府必须在综合考虑国家财政资金总体情况和社会实际基本需求的基础上制定标准。
(3)对象为具体公共服务项目。
(4)全国或地区采取统一标准,使均等化可以进行量化和标准化测量。
1.4 基本公共服务最低公平基本公共服务最低公平为也称为基本公共服务最低供应,是指政府为了守住奢华的“底线”公平而为公众提供基本公共服务的一种模式。
(1)着眼于社会“底线”公平,确立最低公平原则。
(2)在保障最低公平基本公共服务的前提下,允许有财政能力的地方提供更多更高质量的公共服务,即“谁受益,谁出钱”的等价原则。
财政转移支付制度（2）
财政转移支付制度（2）财政转移支付制度一、我国财政转移支付制度的现实考察经过20多年的改革开放，我们初步建立起了一套具有中国特色的财政转移支付体系。
（一）我国政府间财政转移支付的形式在现行财政体制下，中央与地方政府之间的转移支付（补助）形式主要有以下几种：1.一般性补助范畴：体制补助与体制上解。
这是从原分级包干制中保留下来的，即在实行分税制之后，中央对地方的补助继续按原体制规定执行，原体制地方上解按不同体制类型继续上解中央：实行递增上解的地区，继续按原规定递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增办法，即按1993年的实际上解数，核定一个递增率，每年递增上解。
从1995年开始，中央财政取消了对各地区体制上解（中央）的递增率，实行定额上解的办法。
2.中央财政对地方财政的税收返还。
税收返还是指1994年分税制财政体制改革中，为了保护地方既得利益，中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。
税收返还的办法是首先核算对地方的税收返还基数，核算公式为：R＝C＋75％V－S其中：R 为1994年中央对地方税收返还的核定基数；C为消费税收入；V为增值税收入；S为1993年中央对地方的下划收入。
式中右边的两项之和（C＋75％V）是新体制下分税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收入的数量；S是原体制地方已得的份额。
两者的差额R，就是按照新税制规定中央从地方净上划的收入数额，这个数额全部返还给地方。
1994年以后，税收返还在这个基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税的平均增长率的1：O.3系数确定。
1994年后，如果中央净土划收入达不到1993年的基数，则相对应扣减税收返还数额。
1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算：3.中央财政对地方财政的专项拨款。
此类拨款是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。
基本公共服务均等化的财政保障机制与模式探索
基本公共服务均等化的财政保障机制与模式探索摘要：财政保障机制与模式创新是实现基本公共服务均等化的关键环节。
经济新常态下财政增速下滑将给基本公共服务供给能力带来挑战。
当前我国基本公共服务普遍存在投入总量不足和结构性问题，区域、城乡、人群保障不均，财政投入效率不高。
本文基于十八届三中全会以来浦东新区的实证分析，建议通过明确和细化基本公共服务类别和项目，鼓励政府保障向政府购买转变，分类确定基本公共服务财政分担机制，培育基本公共服务社会组织供给主体等方式来推进基本公共服务均等化财政保障机制与模式探索的改革。
关键词：基本公共服务均等化；财政保障机制；浦东新区基本公共服务均等化是全体社会成员共同享受改革开放和社会发展成果的基础和前提，也是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。
基本公共服务均等化必须建立在稳固的财政保障基础之上，但在经济新常态背景下，政府财政增速放缓的态势将影响基本公共服务发展的财政供给能力。
为此，上海市浦东新区在“小政府、大社会”的治理理念下，就完善基本公共服务的财政保障与预算体制，加强基本公共服务领域的政策引导和实事项目建设，培育社会组织，搭建基本公共服务平台，建立政府购买基本公共服务新机制等方面进行了探索。
[1]作为上海市面积最大、人口导入最快、区域内部城乡差异最大的区域，浦东新区基本公共服务财政投入保障机制与模式的探索不仅在上海具有代表性，对国内其他地区也有启示意义。
一、基本公共服务均等化的财政保障机制与模式探索十八届三中全会将“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”[2]作为当前深化改革的重点工作之一。
从理论上来讲，政府职能的变迁影响到基本公共服务供给的发展。
在政府职能以社会管理与公共服务职能为主导的阶段，基本公共服务均等化目标将从经济目标主导下的城乡二元特征转变为结构体系不断完善的综合性改革。
论促进城乡基本公共服务均等化的财政政策
论促进城乡基本公共服务均等化的财政政策在国家统筹城乡发展的进程中，公共服务均等化的财政政策是可持续
发展的基础和核心。
首先，财政政策应加快城乡财政投入平衡度，确保城乡公共服务均等化。
建立健全城乡财政支出衔接机制，刚性地把城市配置的资金大部分用
于城乡一体化发展、乡村振兴、脱贫攻坚等，落实城乡财政联动分工机制，加大财政支持和补贴力度。
此外，财政政策应加强城乡财政供给保障，进一步提高城乡基本公共
服务质量。
加强社会保障和基本公共服务领域的财政投入，积极推动基本
医疗、基本教育、社会福利、社区共建共治等公共服务体系的建设和完善，以期实现城乡基本公共服务均等化。
最后，财政政策应健全城乡财政落实机制，推动城乡基本公共服务均
等化落实。
建立财政返还制度，加大城乡财政分配力度，建立支出责任追
究机制，确保财政拨款上经济用尽，促进财政资金到位、完整运行；建立
城乡公共服务质量考核机制，督促财政资金有效利用，提高城乡基本公共
服务质量。
基本公共服务均等化模式比较及我国的现实选择
会 都 及 时 与 企 业 的 经 营 者 进 行 通 报 、 商 ， 应 提 高 本 企 业 了 广 大 职 工 最 关 心 、 直 接 、 现 实 的 问 题 ， 现 了 企 业 和 协 相 最 最 实 员 工 的 工 资 待 遇 。 通 过 建 立 协 商 谈 判 机 制 ， 强 企 业的 法 职 工 的 互 利 共 赢 。 增 律 意识 ， 使 员 工 与 经 营 者 之 间 的 一 些 工 资 纠 纷 及 时 得 到 ４ 建 立 稳 定 和 谐 劳 动 关 系 的 几 个 基 本 原 则 也
公 共 服 务 标 准 化 为 指 中 央 和 上 级 政 府 对 公 共 服 务 颁 布 模式 。
（） 保 证 地 方 服 务 大 体 均 等 ， 对 地 方 财 力 均 等 化 有 设 备 、 施 和 服 务 标 准 ， 以 此 为 依 据 建 立 专 项 转 移 支 付 的 ３为 将 设 并 （） 取 中央和地方分担经 费的方式 。 １采
现 代 商 贸 工 业
Ｎ Ｏ ３。 ．１ ２０１ ０
Ｍｏ ｅｎＢ ｓ ｅ ｒｄ ｄ ｓ ｙ ｄｒ ｕｉ ｓ Ｔ ａｅＩ ｕｔ ｎｓ ｎ ｒ
２１ 第 １ ０ ０年 ３期
基 本 公共 服 务 均等化模 式 比较及我 国的现实选择
徐 园 园 赵 东 芳
（ 北 经 贸 大 学 ， 北 石 家庄 ０ ０ ６ ） 河 河 ５ ０ １
（ ） 府 必 须 在 综 合 考 虑 国 家 财 政 资 金 总 体 情 况 和 社 ２政
争 执 的热 点 问 题 。 因 此 ， 业 工 会 应 建 立 工 资 协 商 谈 判 机 展 劳 动 竞 赛 和 技 术 攻 关 ， 织 职 工 群 众 ， 与 和 谐 企 业 建 企 组 参 制 。每 当政 府 有 关 部 门 出 台 新 的 最 低 工 资 标 准 时 ， 业 工 设 ； 到 了有 困 难 、 问 题 通 过 工 会 协 调 处 理 ， 好 的 解 决 企 做 有 较
计量财政学专题2：基本公共服务均等化及其度量
厦门大学 邓明
什么是基本公共服务均等化？
不同角度有不同观点
贾康（2007）认为“ 公共服务均等化”是一个过 程：初级阶段的目标更侧重于区域公共服务均等 化，主要表现为区域内、区域间的公共服务水平 的差距明显缩小；中级阶段的目标会更多地侧重 于城乡公共服务均等化，主要表现为不仅在区域 内，而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近； 高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化， 主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间 的公共服务基本形成均等状态。
专题2：基本公共服务均等化及 其度量
厦门大学 邓明
为什么要讨论基本公共服务均等化？
基本公共服务实现均等化，让全体人民分享改 革和发展的成果，是我国改革和发展的重要目 标，也是当前政府工作的重点和难点之一。 虽然一个国家和地区的公共服务发展水平受到 经济、政治、社会、文化及历史等多重因素的影响，
厦门大学 邓明
如何度量基本公共服务均等化程度？—— 泰尔系数法
泰尔熵标准是由泰尔(Theil,1967)利用信息理论 中的熵概念来计算收入不平等而得名。 Theil index=Σi=1,…,n[wilog(wi/ni)] 其中： • wi为第i组人群总收入占全体收入的比重 • ni为第i组人群总人口数占全体人口总数的比重
厦门大学 邓明
什么是基本公共服务？
基本公共服务的具体内容（联合国“ 政府职 能分类（ COFOG）”体系)
普通公共服务与公共安全 社会服务（ 包括教育事务和服务、健康事务和服务、 社会保障和福利、住房、供水、文化等方面） 经济服务（ 包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与 通信等方面） 未按大类划分的支出（ 如政府间转移支付）等.
我国基本公共服务均等化的 财政投入与需求分析
基本公共服务实现均等化， 让全体人民分享改革和发展的成果， 是我国改 革和发展 的重要目标， 也是 当前 政 府 工作 的 重点 和难点 之 一。虽然一个国 家 和 地到 经 济、 政 治、 社
华中师范大学 中 国 农 村 问 题 研 究 中 心， 教 授； 袁 方 成， 华中师范 ! 项继权， 大学中国农村问题研究中心， 讲师。 本文是国家哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “ 促进社会公平 正 义 的 服 务型政府建设和公共服务体系完善研究” （ 项目批准号： "% !"#"$" ） 和教育 部 哲 学社会科学研究重大课题 攻 关 项 目 “ 新农村建设中的社区建设研究” （项目批 准号： "% $"#""!& ） 的成果。全 国 性 调 查 研 究 得 到 国 家 财 政 部 农 村 综 合 改 革 办 公室、 教科文司的支持， 华中师范大学中国农村问题 研 究 中 心 先 后 有 !’ 位 教 师 和博士生参与了分省调查， 近百位大学生参与了问卷调 查。 论 文 中 部 分 数 据 图 表直接源于课题组相关专题报告。匿名评审人对本文提 出 了 宝 贵 的 修 改 意 见。 在此一并致谢！
公 共 行 政 评 论 !""# 年 第 $ 期
# !"
" 论 文 会、 文化及历史等多重因 素 的 影 响， 但 是， 由于基本公共服务主要是 由政府提 供的， 政 府对基本 公共服务 的 财政 投 入 状况 在 相当 程度上 决定 了 基本公共服务 的数量 和质量， 公 共 财政 资 源的 分 配及 投入方 式也将影响甚至决定基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 程 度。 因 此， 基本公共 服务 均 等 化问题的实 质是公 共财政 问题， 其 核 心 和关 键是 如何 实现 公共财政 资 源 的 公 平 分 配。 正 因 如 此， 党的十六届六中全会提出 “ 以发展社会事业和解决民生问 题 为 重 点， 优 化 公 共 资 源 配 置， 注重 向农村、 基层、 欠发达地区 倾 斜， 逐步形成惠及全民的基本公共服务 体系” ， “ 加大对欠发达地区和困难地 区 的 扶持。中 央 财 政 转 移 支 付 资金重点用于中 西 部 地 区， 尽 快 使 中 西 部 地 区 基 础 设 施 和 教 育、 卫 生、 文化等公共服务设施得到改善， 逐步缩小地区间基本公共服务差 距” 。党的十七大进 一 步 强 调 “ 围 绕 推 进 基 本 公 共 服 务 均 等 化 …… 完善公共财政体 系 ” 。 据 此， 本文从公共财政投入与分配的角度对 我国 基本 公共服务 均等化问 题进行 研 究， 重点 是 讨论 我 国基 本公共 服务实现均等化的财政需求及其可行性。 此项研究的相关数据源 于 !""% 年 度 华 中 师 范 大 学 中 国 农 村 问 题研究中心进行的 全 国 性 大 规 模 调 查。 !""% 年 & ’ ( 月， 在国家财 政部农村综合改革办公室、 教科文司的支持下， 华中师范大学中国农 村问题研究中心组织 & 个课题组 !& 位教师和博士生先后对浙江、 山 东、 广东、 安徽、 湖北、 河南、 四 川、 陕 西、 云 南、 新 疆 及 北 京 等 )) 个 省 市和自治区的公共服务问题进行专项调查。这些省市区分别地处我 国东部、 中部和 西 部 不 同 地 区， 其社会经济发展水平呈现出非均衡 性， 有一定代表性。在各 省、 市 和 自 治 区 的 调 查 过 程 中， 各调查组分 别选择发达、 中等和欠发达 $ 个县市及若干乡镇进行调查， 以了解省 市内部城乡之间及县市之间基本公共服务及其均等状况。为进一步 了解 公 共 服务的 社会需求 及其 满足程 度， 我 们 还组 织 华中 师范大 学 近百位大 学 生 进 村 入 户， 进行全国性 “公共服务需求状况问卷调 查” ， 发放问卷 ! ! * 万份， 回收有效问卷 ! ! $%%$ 万份， 涉及 !" 多个省 市和自治区。在对我国基 本 公 共 服 务 进 行 调 查 的 同 时， 我们对北欧 # !"
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财政均等化:模式选择与真实度量田 发[内容摘要]财政均等化一般有水平公平均等化与财政能力均等化两种模式,而中国在特殊国情约束下应选择财政能力均等化作为财政均等化的模式。
以此为基础,度量中国财政均等化的真实水平,发现省际间与上下级政府间财力分配不均衡显著,主要原因是转移支付的财力均等化效果不理想。
据此,提升财政均等化水平,促进公共服务均等化的政策建议为:改革现行转移支付的类型结构和地区分配结构;明确各级政府的均等化公共服务责任;构建各级政府的均等化财力分配格局。
[关键词]水平公平均等化;财政能力均等化;转移支付作者简介:田 发(1977 ),男,上海理工大学管理学院(上海,200093),副教授。
研究方向:财税体制。
一、引言上世纪80年代以来,世界性财政分权改革浪潮与相伴而生的收入集中趋势,对世界各国财政均等化制度的建立产生了深远影响。
地区之间在地理、经济和社会方面的差异导致地区间政府财政能力差异,形成横向不均衡;上下级政府间很难按照职能和支出需求匹配收入来源,形成纵向不均衡。
为调节横向和纵向的不均衡,各国进行政府间财政分配关系改革,通过建立财政均等化制度来实现各级政府公共服务的供给均衡。
中国推行分税制财政体制以来,基于要素禀赋不同形成的地区间横向财力分配差距显著,区域间公共服务水平不均衡;而各级政府收支责任不匹配、财力分配纵向不均等造成县乡财政困难,农村地区公共服务缺乏,城乡公共服务差距扩大。
作为处理政府间财政分配关系的基本制度,财政均等化的实质是中央政府向地方政府提供资金,促进上下级政府间与地区间政府的财政能力均衡,确保各级政府在公共财政框架内提供较均等的公共服务。
财政均等化制度设计的理论依据是选择何种财政均等化模式,本文从阐述这一问题入手,以此为基础度量中国财 本文是教育部人文社科青年项目:!基本公共服务均等化与地方财政体制变迁∀(09YJC790189)、上海市第五期重点学科:!经济系统运行与调控∀(J50504)的阶段性成果。
政均等化的真实水平,并提出相关的财政均等制度改革建议。
二、财政均等化模式比较与选择财政均等化是选择以居民之间的公平,还是以地区之间的公平为目标,可形成两种财政均等化模式,即水平公平均等化(HEE,Horizontal Equity Equalization)与财政能力均等化(FCE,Fiscal Capability Equalization)。
水平公平均等化(HEE)指在州和省级政府的财政运行中采用水平公平原则,无论个人居住在哪个地区,任何两个具有相同福利水平的个人应获得政府提供同等水平的公共服务。
HEE模式首先是Buchanan(1950)提出的,他认为财政均等应建立在更基本的、被一般所接受的横向均衡原则之上,以使每一个处于平等地位的人都得到#平等的财政对待∃(Equal Fiscal Treatment)。
即使一国实行统一的税率,因居民的收入不同,缴纳的税收不相等,所获得的净财政剩余%也就不同。
中央或联邦政府的转移支付不是为了使各州拥有均等的财政能力,而是使独立的居民个人能够得到相同的净财政剩余。
[1]追随者Graha m(1964)倡导水平公平均等化是政府间财政分配的目标,它能更清楚地反映州是个人的集合这样一种含义,这也是讨论公平问题中最重要的一个概念;并认为均衡性转移支付必须考虑个人的目标和效用,个人的福利收益不能仅定义为收益与成本的差额,还应取决于其绝对水平。
[2]Scott(1964)则质疑财政剩余,认为均等了个人的财政剩余并非均等了他们的效用。
由于不同的人对效用价值观可能完全不同,也不一定能实现公共服务效用的均等。
[3]Boadway&Flatters(1982)则指出,即使水平均等化可行,实施个人间的均等化也是不理想的,因为这会干涉地方政府再分配标准的确定和中央与地方政府间的垂直公平,进而破坏联邦政府体制的本质。
[4]财政能力均等化(FCE)指以共同或平均税率水平为基础旨在实现财政剩余均等而进行的补助,强调从拥有较高人均收入和较低人均公共需求的辖区向具有相反特征的辖区进行转移支付。
在联邦制下,由于中央政府集中了大量的征税权,占据了半数以上的税收份额,其与地方政府之间就存在较大的垂直财政差距,联邦政府就必须通过转移支付体制来解决该问题。
同时,各地方政府资源禀赋的不同会导致水平财政差距的产生,地方政府很容易利用自然资源的不可移动性取得税收收入,进而为本地居民提供所需的公共服务。
地方政府的历史文化背景、民族结构、税收努力程度等都会影响到它们的财政能力,政府间的水平财政差距不可避免,贫困地区向富裕地区寻求转移支付也是自然。
在这两种财政差距下,FC E是必然的选择,因为它针对的是以地方政府为行政单位而非个人的转移支付,通过调整地方政府间的财政能力差异,可保证地方政府有大致均等的能力提供公共服务。
[5]比较两种财政均等化模式可以发现:(1)HEE致力于#个人间的均等∃,而FCE提倡的是#地区间的均等∃。
HEE强调政府必须做到无论居民居住在哪个地区,都可以享受到大致相同的公共服务;而FCE下的均等化制度主要作为联邦政府减少富裕和贫困地区财政能力差异的工具。
(2)HEE是突出个人主义的,强调个人之间公共服务的均等;而FCE涉及的是以省或州为主体的政治和行政单位,因而它是非个人主义的,不需要对个人之间的差异进行调整。
(3)究竟选择哪种模式需要考虑一国政体结构、垂直和水平财政差距、均等化补助方式及实践推广难度等因素。
在单一制国家,对水平公平的要求比联邦制国家更为直接,而且容易实现,进而可以在单一制国家推广HEE模式;而联邦制下的地方政府间不存在某种自动协调机制来平衡它们之间公共服务供给的能力差异,需建立FCE 模式。
FCE模式在解决政府间的垂直和水平财政差距上较HEE更为有效。
FCE 模式的均等化将资金从人口密集辖区向人口稀少辖区进行转移支付,而HEE旨在保证新移民进入辖区后,原有居民维持既定公共服务水平而采取的个人间调整措施。
转移支付中的一般补助以无条件的资金拨付为特征,主要是消除辖区间的不公平,以一般补助为主的国家如加拿大、德国等,可采用FCE模式;而专项补助的资金有指定的用途,适合于消除个人间的不公平,以专项补助为主的国家如美国,更适合采用HEE模式。
虽然HEE原则的阐释看似简单,但从技术层面看,衡量每个人的净财政剩余不仅工作量大而且极其繁杂,并且净财政剩余未必能代表公平,其在现实中彻底的施行相当困难;从伦理层面看,联邦制国家中的地方政府有着保留相对独立性的意愿,包括自由安排财政事务。
所以,相对而言FCE更容易贯彻和实施,如澳大利亚作为最早引入均等化制度的国家,一直遵循了FCE模式。
中国虽然采用的是单一制的政权结构,但政府间财政关系安排具有明显的联邦制特征。
财政均等化面临着幅员辽阔、人口众多、资源相对贫乏、人均收入水平较低、地区差异显著以及财政分权不完善等国情约束,采用FCE模式显然有利于向各地政府提供足够的资金,使其提供中央政府预先确定的一定水平的服务,确保贫困人口也能从国家最低标准的公共服务中受益。
[6]FCE模式超过HEE 模式成为中国财政均等化的现实选择,其具体原因如下:一是分税制财政体制推行造成纵向财政缺口。
中国自上而下的财政分权目的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证其取得充足的财政资源,税权高度集中和支出责任的高度分散相结合,形成了规模庞大的纵向财政缺口(地方政府的自有收入不足以抵补支出),转移支付理所当然被当作填补纵向缺口的主要工具,[7]显然FCE模式更为合适。
二是省际间横向财政能力差距显著。
区域经济社会发展的高度不均衡导致省际间财政地位和公共服务水平的巨大差异。
要实现公共服务均等化,需采用FCE 模式,使得中央政府掌握充足的财力,确保庞大的转移支付资金需求;同时通过省际间转移支付来提升贫困省份的财政能力,进而提高省内的公共服务水平。
三是现行转移支付体系不合理。
现行转移支付体制虽然某种程度上融入了财政均等因素,但总体而言是非常不充分的。
遵循严格均等化规则的均衡性转移支付总量不到转移支付总额的14%,而按照不同于财政均等的内在逻辑和规则设计的税收返还和专项转移支付却占到60%多的比重,其实际的地区财力均等化效果微弱。
因而需要FCE模式的均等化将资源从富裕省份向贫困省份转移,提升转移支付的区域财政均等化效应。
三、中国财政均等化水平真实度量(一)横向财政间财政均等化水平测算横向财政间财政均等化水平测算的是各省财力初次分配与再分配后形成的差异程度。
各省人均财政收入差异反映省际间初次财力分配的均等化状况,体现各省自主性财力的均衡程度;各省人均财政支出差异&则反映在接受中央对地方的补助后形成省际间财力再分配的均等化状况,体现公共服务均等化程度。
财政均等化水平用变异系数来衡量,变异系数=各省人均财政收入(或支出)的标准差/各省人均财政收入(或支出)的均值,变异系数的值越大,表示省际间人均财政收入(或支出)的差异程度越大,即其财力均等化程度越小;反之亦然。
图1 省际间人均财政收入、人均财政支出、人均GDP的差异度资料来源:根据历年!中国统计年鉴∀的数据整理得出。
从图1可以看出,省际间人均财政收入的变异系数从1995年的0 97增加到1999年的1 07,表明这段时期人均财政收入的地区差距在扩大。
2001年之后,人均财政收入变异系数逐年提高,一直上升到2004年的1 2,表明这期间人均财政收入地区差异仍在继续扩大。
从2005年起变异系数逐年减低,从1 18下降到2009年的1 02,地区间财力差距呈现出缩小的趋势。
而人均财政支出差异呈现无规则的变化状况,19952000年期间,前三年差异程度扩大,后三年逐步缩小。
2001年后又一度扩大到2003年的0 77,但之后差异程度呈逐年缩小趋势,下降到2009年的0 59,其折线图均低于人均财政收入。
以变异系数衡量的省际间人均财政收入、支出差异度总体上处于较高的水平,财政非均等化显著。
省际间人均财政收入的差异度一度呈现稳定上扬的态势,说明各地区财政收入差距没有改善的迹象;而在中央对地方转移支付后,省际间人均财政支出差异相对于转移支付前的省际间财力差距已大为缩小。
两者的差额从1995年0 26提高到2009年的0 43,说明财政转移支付在地区间财力均等化方面起到一定的作用。
不过人均财政支出变异系数的平均数仍高达0 72,表明各省际间人均可支配财力仍然很不均衡,地区间公共服务水平差距较大。
进一步对比省际间人均财政收支差距与省际间人均GDP差距可知,人均GDP的变异系数处于0 65左右波动的水平,说明地区间经济发展水平的差异和居民贫富差距都较大。
但是,人均财政收入和支出的变异系数均高于人均GDP 的变异系数,表明财政领域的不均等程度超过了经济领域。