我国土地流转制度存在的问题及对策

农村土地制度完善与否， 土地流转机制是否适应现代经 济的市场化要求，将对国民经济的发展产生深远的影响， 是建 设社会主义新农村和构建和谐社会的必然要求。
一 、现 状 农村现行土地制度是土地集体所有， 农户向集体承包， 获 得一定期限的土地使用权； 在承包期内， 农户承担当地农村 的各项税费， 在完成税费任务后， 农民实现剩余农产品的收 益权。国家为保护耕地数量曾规定： 农用土地不允许农民或集 体自主改作非农用地。这种制度在上世纪 ８０ 年代曾是推动我 国农业恢复和发展的新机制， 相对于以往，有效性有目共睹。 但随着城市化的发展， 土地作为资本的价值在城市扩张中慢 慢显现， 仅从土地产出中寻求收益的农民因为没有土地产权， 也就不具备按照土地市场价格自主交易的权力， 享受不到土 地升值带来的收益。而以土地集体产权代理人身份出现的各 级政府则以极低补偿从农民手中大量征得土地， 将其变成以 开发为目的的商业用地。１９８７ 年至今， 约有 ２３００ 万亩土地被 征用， ３０００～５０００ 万农民部分或全部失去土地。尽管制度层面 已经确立了农村土地的承包关系（ 从开始 １５ 年的土地承包期 改为后来的 ３０ 年） ， 但侵 害 农 民 土 地 承 包 权 益 的 事 件 还 是 层 出不穷。 二 、存 在 的 问 题 （ 一） 法制缺陷， 政府角色不当， 农民无法获得平等的国民 待遇
（ 四） 农业风险防范机制不健全， 农村社会保障体制建设 落后
农业相对于其他产业是弱势产业， 面临市场风险的同时 还 要 应 对 自 然 风 险 。农 田 基 础 设 施 长 年 失 修 、自 然 灾 害 发 生 频 繁 ，大 大 加 重 了 农 业 的 风 险 。市 场 机 制 下 的 农 产 品 价 格 无 规 则 波动又使农民难以进行有效的微观决策以适应变化莫测的市 场 。 这 种 “小 生 产 ”与 “大 市 场 ”的 矛 盾 使 得 农 民 无 论 在 产 品 竞 争还是资源配置竞争方面都处于不利地位。两种风险相互交 织 下 ，农 民 很 难 获 得 社 会 平 均 利 润 ，甚 至 连 成 本 也 难 以 收 回 。大 部分农村地区又因缺乏社会保障制度， 农民仍把土地作为安 身 立 命 之 本 和 农 外 就 业 的 最 后 保 障，宁 肯 种 “粗 放 田 ”、“应 付 田 ”，甚 至 不 惜 暂 时 抛 荒 ，也 不 愿 放 弃 土 地 的 承 包 权 。可 见 ，没 有 完善的农业风险防范机制， 土地的有偿流转就会因巨大的经 营 风 险 而 难 以 推 行 ；没 有 健 全 的 社 会 保 障 制 度 ，就 不 可 能 从 根 本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。
《宪 法 》、《民 法 通 则 》、《土 地 管 理 法 》及 《农 业 法 》等 法 律 都 明 确 规 定 ，农 村 土 地 归 乡 、村 、组 三 级 经 济 组 织 所 有 。但 在 实 践 中，农民集体经济组织缺位，村民小组是农村群众性自治组织， 不具备行使土地处置的权力。因而，土地 所 有 权 经 常 为 “政 府 所有”。由于土地财产权的不明晰，使 得 原 本 属 于 农 民 的 利 益 不断流失。我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要， 可以 依 照 法 律 规 定 对 土 地 实 行 征 用 ”。但 《宪 法 》和 相 关 法 律 都 未 对 公共利益作出明确界定， 对公共利益的解释成为职能部门和 主 要 行 政 领 导 的 自 由 裁 量 权 。 《土 地 管 理 法 》中 又 进 一 步 规 定 “任 何 单 位 和 个 人 进 行 建 设， 需 要 使 用 土 地 的，必 须 依 法 申 请 使 用 国 有 土 地 ”， “依 法 申 请 使 用 的 国 有 土 地 包 括 国 家 所 有 的 土地和国家征用的原属于农民集体的土地 ”，从 而 将 《宪 法 》规 定 的 征 地 范 围 从 “公 共 利 益 的 需 要 ”扩 大 到 包 括 非 公 共 利 益 需 要的一切用地项目。法律法规不完善必然使农民利益受到很 大的侵害。
２００８年 １ 月 第５卷 第１期
湖北经济学院学报（ 人文社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｕｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）
Ｊａｎ．２００８ Ｖｏｌ．５ Ｎｏ．１
我国土地流转制度存在的问题及对策
王彬
（ 陕西师范大学 国际商学院， 陕西 西安 ７１００６２）
其次， 农业部门生产率低， 自身难以产生足够积累。加上 农产品的附加值较低， 农业生产者的私人资本积累很慢， 很难 吸引优质资源进入农业， 甚至连农业自身资源也向收益高的 行业转移。政府投资项目如水利工程投资大期限长， 产生的效 益只能集中使用无法分割， 成本与收益间的关系不十分明确， 因而每年都有大量投资外流。２００５ 年， ８００ 亿的支农资金中， 就有约 ３５０ 亿外流于其他产业。近年来农业生产资料价格增 长过快，远远超过农产品价格的增幅， “剪刀差”再度扩大。加 上土地零散分布，机械耕作和其他先进技术无法推广，难以发 挥 规 模 效 益 ，农 业 经 营 成 本 居 高 不 下 。农 民 很 难 获 得 社 会 平 均 利润，更谈不上超额利润，因而对土地的需求缺乏利益驱使。
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首先， 一个农民一年在农业上的投资， 包括良种， 化肥， 病 虫害防治， 灌溉等成本， 其收益在国家农产品保护价的保障 下， 勉强可应付生活。但在遭遇灾害或碰上假种子、假化肥、假 农药等坑农情况下， 其收益是否还能抵消成本就很难说了， 由 于人类对自然的破坏和利益的驱使， 这些事件常见诸于报端。 加上随着我国 “ＷＴＯ”进 程 的 加 快 ， 农 产 品 保 护 价 收 购 的 政 策 还能持续多久， 这还很难说。
市中的一员， 甚至连最基本、最原始的保障色转变， 规范政府行为， 建立与农民平等的权 利关系
首先， 政府应是制度创新和制度保护的主体。政府作为重 要的国家机器， 在维护农民利益方面有着不可替代的作用。 同时，政府掌握着创新必不可少的制度资源， 在制度创新中具 有 强 制 优 势 、组 织 优 势 和 效 率 优 势 。
其次， 乡村政府组织是农村土地的管理者，它的基本职责 是 监 督 土 地 资 源 的 合 理 运 用 、农 户 土 地 使 用 权 的 流 动 、土 地 供 需总量的动态平衡， 而不是用行政手段违背农民意愿进行强 制 性 土 地 流 转 ，甚 至 取 代 农 户 对 土 地 的 使 用 权 。因 此 ，乡 村 组 织 在土地流转中的角色定位应该是加强管理和搞好服务。要做 好 涉 及 土 地 流 转 的 资 格 审 查 、合 同 公 证 、档 案 管 理 和 动 态 监 测 等 工 作 ；要 为 土 地 流 转 提 供 信 息 中 介 、协 调 等 服 务 工 作 ；要 制 定 土地利用与流转的长远规划， 做好土地的集中连片和整理工 作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
其次， 在土地流转过程中政府没有切实保障农民的基本 权 利 。政 府 往 往 打 着 新 农 村 建 设 的 旗 号 名 正 言 顺 地 占 用 土 地 。 土 地 的 开 发 涉 及 到 农 民 、政 府 与 开 发 商 三 个 利 益 主 体 。本 来 政 府不应该成为一个利益主体， 但出于以地生财的考虑， 各地政 府事实上也成为博弈的一方。由于政绩的压力和腐败， 一些地 方政府往往与开发商“合谋”， 在土地收益的分配上， 开发商谋 取高额利润， 地方政府也谋求到其他利益； 唯独农民成为输 家， 只获得少量的土地征用补偿金。目前，非农建设用地绝大 多数实行国家征用，没有区分公益性、经 营 性 的 不 同 性 质 。 征 地与供地采用双轨制， 征地沿用计划经济时代的强制办法，但 供 地 却 采 取 市 场 经 济 的 有 偿 出 让 。 伴 随 着 房 地 产 热 、大 学 城 、 开 发 区 、小 城 镇 建 设 的 逐 步 升 温 ，征 地 失 控 ， “圈 地 运 动 ”不 断 升 级 。对 农 民 的 征 地 补 偿 方 法 不 合 理 ，且 补 偿 费 层 层 截 留 不 能 到 位，农民只能得到一点安置补助，这对农民是一种剥夺。
最后， 由于法制不健全， 政府角色不当， 加之长期以来的 城乡二元结构， 农民早已失去宪法等法律法规赋予的基本权 利， 在其利益被剥夺和侵占的过程中， 逐渐沦为弱势群体， 无 法享受到平等的国民待遇。
（ 二） 缺乏规范的操作程序 目前，规范的土地流转机制还未建立，农户的土地转让在 具 体 的 期 限 和 合 同 方 面 非 常 不 规 范 。在 流 转 手 续 、流 转 程 序 方 面存在不少问题，相应的法律法规也未具体规定，致使不少农 户 采 用 “口 头 协 议 ”，私 下 进 行 自 发 性 的 流 转，不 遵 循 一 定 的 程 序和履行必要的手续， 未通过流转合同规范双方的权利和义 务， 纠纷隐患较多。加上流转期限较短，且不稳定，大多数转包 都可随时终止。土地征用制度中存在的种种不足使得征地成 为城市不断从农村榨取利益的有效手段。因而必须加强土地 流转的规范管理。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多 方 利 益 ，流 转 必 须 按 规 范 操 作 。全 面 建 立 农 村 土 地 流 转 登 记 制 度，使流转管理正常化、规范化。土地 流 转 的 时 间 一 般 不 宜 过 长，因为随着农村经济的发展和土地市场的发育，土地的远期 价值难以准确评估。 （ 三） 农业自身问题 农业是国民经济的基础， 但在中国现代化的进程中， 农业 不可避免地成为工业的附庸， 目前， 农业已成为我国最亟待发 展的产业。要增加对农业的投资， 起码应具备以下两个条件。 其一， 农业的投资的收益要大于成本。其二， 农业的收益率不 低于社会平均收益率。但目前这两个条件都还不完全满足。
三 、政 策 建 议 （ 一） 法律法规的完善和制度创新 １． 规范土地产权和土地征用制度 完整的产权将具有较高的经济效益， 合理界定和安排农 用土地产权，重点是明确农民的土地所有权主体地位， 使农村 土 地 的 占 有 、使 用 、收 益 、处 置 权 都 逐 步 做 到 有 法 可 依 。同 时 进 一步明确征地目的， 完善征地补偿办法， 确立合理的补偿标 准 。缩 小 征 地 范 围 ，严 格 区 分 公 共 目 的 征 用 和 其 他 目 的 征 用 ，并 根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。 ２． 改革 现 有 的 土 地 流 转 制 度 为 前 提 ， 改 革 现 有 的 户 籍 制 度 三农问题是长期问题。不主张在完善的土地流转制度形 成之前改革现有户籍制度。户籍制度形成之初作为一种福利 资源分配的标志， 将城市和农村分割开， 区别对待。长久以来 的专家学者都在一味强调户籍制度是一种歧视性制度， 排斥 农民， 限制人口迁移， 故而大声疾呼一定要改革户籍制度。但 户籍制度本身也是一种保障制度。它不但保护了城里人， 在现 阶段也起到保护农民的作用。因为土地不仅具有生产功能， 还 具备保障功能。当其他相关配套制度的改革尚未完成之前， 尤 其是完善的土地流转制度还未形成， 农民的社会保障尚未建 立。如果一味改革户籍制度， 最终可能是农民不但无法成为城