工作心得：检察机关审查逮捕权及权力配置

工作心得：检察机关审查逮捕权及权力配置主任检察官制度是司法体制改革的一项重要内容，现处于试点探索阶段。

201X年8月13日，中央政法委出台《关于切实防止冤假错案的规定》，其中明确提出：“建立健全合议庭、独任法官、检察官、人民警察权责一致的办案责任制，法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责。

”由此可见，主任检察官制度的初衷是凸显检察官在办理案件中的主体地位，保证检察官独立办案，实现权责统一，切实防止冤假错案。

这一制度的核心当然是检察权的合理分配与适度下放，而这种权力再分配要与现行法律相协调，与检察一体化相协调，还要考虑到权力的制约与监督，是极为复杂的制度设计。

一、基层检察院审查逮捕及其相关权力体系及分类（一）权力体系梳理基层检察院侦查监督部门有三大职能：审查逮捕、立案监督和侦查活动监督。

审查逮捕三大职能中最重要的一项职能，业务量远远超过另两项职能。

可以说，逮捕权配置的改革是侦查监督部门主任检察官制度改革的重头戏，直接关系到改革成败。

经过梳理，审查逮捕权及相关权利有如下八项。

（1）介入侦查的决定权；（2）案件分配权力；（3）逮捕案件的审查权、建议权和决定权；（4）自侦案件逮捕与否的审查权和报送权；（5）追捕建议权和决定权；（6）羁押必要性审查案件的审查权、建议权和决定权；（7）延长侦查羁押期限的审查权和报送权（8）复议案件的审查权、建议权和决定权；（二）权力类型及现行权力配置情况探讨权力分配，权力类型的划分就是必要的。

综观以上权力，可以首先分为行政性权力和司法性权利。

司法性权利指审查、办理案件的裁判性权力；行政性权力指为办理案件服务的权力。

上述列举的权力中，前两项为行政性权利，其余均为司法性权利。

行政性权力一般为处室负责人行使，司法性权力则由承办检察官、处室负责人和主管检察长分类型共同行使。

行政性权力由处室负责人行使是无异议的，改革的重点是司法性权力的重新配置。

司法性权力中，还可分为中间性权力和终结性权力。

所谓中间性权力，是指该权利的行使不产生最终的法律后果，仅推动诉讼程序向下一阶段运行。

而终结性权力是指该权利的行使在该诉讼阶段具有最终性，形成了确定的法律后果。

自侦案件的审查、报送权和延长侦查羁押期限的审查、报送权即属于中间性权力。

这两类案件的决定权由上级人民检察院行使，同级检察院侦查监督部门只是发挥初步审核、同级监督的职能，不产生直接的法律效果。

在现行的权力分配上，中间性权力一般也需要经过三级审批（报送一次延长侦查羁押期限的只需要部门负责人决定），承办检察官审查后再经部门负责人审核，最终由主管检察长决定报送。

需要特别说明的是，追捕权属于终结性权力。

虽然在司法实践中，检察院追捕后不必然逮捕，而是由公安机关将被追捕的嫌疑人提请批准逮捕，作为新的逮捕案件进行审查再做决定，这看似是一个中间性权力。

但是，检察院作出追捕决定，在被追捕对象身份确定的情况下，公安机关有义务拘留被追捕人或上网追逃，这对于被追捕人产生了确定的法律后果，因而属于一种终结性权力。

在终结性权力中，又可划分为“一审”权力和“再审”权力。

顾名思义，“再审”权力指的就是复议案件的审查、建议和决定权。

“再审”权力具有内部监督制约的性质，故需要更换承办人，决定权上移。

一般情况下，复议案件均由检委会行使决定权。

在每一项具体的司法性权力内部，都可以划分出执行性权力和决策性权力。

所谓执行性权力，是指行使权力过程中必须从事的司法审查工作，它是决策性权力的前提，同时具有义务的性质。

简言之，就是审查各类案件的司法活动，主要包括讯问、询问、听取活动和书面审查案件活动。

决策性权力，是指在案件审查完毕的基础上作出决定，对相对人产生直接或者间接、实体或程序影响的权力。

决策性权力包括建议权和决定权，建议权对相对人产生间接影响，决定权产生直接影响。

在现行的权力划分上，执行性权力完全由承办检察官行使。

决策性权力中的建议权则分情况有所不同：倘本院具有最终决定权的事项，如批准逮捕，建议权由承办检察官行使；倘本院仅有建议权的事项，如自侦案件的同级审查、延长侦查羁押期限案件的审查报送，则最终的建议权则由主管副检察长行使（报送一延由处室负责人行使），承办检察官自然也有建议权，但要服从主管检察长的建议权。

这种情况下，检察长的建议权实际上是建议权内部的决定权。

而决策权中的决定权，无一例外均由主管检察长或检委会行使。

综合来看，在司法性权力的行使上，均实行三级审批制度（除报送一次延长侦查羁押期限的情况），最终决定权由主管检察长、检委会行使，审查和建议权由承办检察官行使，部门负责人实际充当了审核、筛查的角色。

部门负责人通过审核，筛选出疑难复杂案件进行重点研究、汇报，使最终决定权的行使重点更加突出，效率更高。

从权力的角度看，部门负责人的权力属审核权和建议权，同承办检察官的权力有重合之处。

二、基层检察院审查逮捕相关权力的运行特点及配置方向按照主任检察官制度改革的宗旨及权力配置的一般要求，主任检察官的权力配置应符合一些基本原则，如：依法授权，适度突破；独立、高效、去行政化；权责统一，有效监督。

实际上，这些基本原则是司法性权力改革应共同遵循的。

但基层检察院审查逮捕权力的运行又具有不同于其他司法权力的特点，这种特点必然影响改革的方向。

（一）权力运行特点基层检察院审查逮捕相关权力的运行特点指的是该组权力相较于审查起诉等权力所体现出的突出或不同之处，决定了其权力重新配置的特殊性及侧重点。

这种特点集中体现为三对矛盾。

1、办案期限短，权力影响大审查逮捕案件，嫌疑人已被拘留的，审查逮捕期限为七日，未被拘留的，期限为十五日，重大复杂的不得超过二十日（实践中，绝大部分审查逮捕案件的嫌疑人处于被拘留状态）。

追捕权的行使附属于审查逮捕案件，自然也适用这一期限要求。

自侦案件的同级审查，侦查部门应当在拘留后七日内报上一级人民检察院审查逮捕。

也就是说，同级侦查监督部门的审查期限必然少于七日。

延长侦查羁押期限的同级审查，公安机关应当在侦查羁押期限届满前七日内提请同级检察院审查，上级人民检察院在羁押期限届满前作出决定。

这意味着，同级审查加上上级审查决定的时间不得超过七日。

复议案件的审查期限也是七天。

由此可见，审查逮捕权及其相关权力的办案期限远远短于审查起诉的办案期限，且没有延长、退补等缓冲手段，对于效率的要求远高于其他诉讼阶段。

但另一方面，这一组权力，尤其是审查逮捕的权力，影响极大。

从嫌疑人角度看，逮捕是审判前长期羁押嫌疑人的权力，对嫌疑人的人身自由有着重大影响；从诉讼角度看，逮捕与否对于侦查、起诉、审判活动均有较大影响，当捕不捕的，可能致使侦查活动无法进行，不当捕而捕的，又可能对起诉和审判造成较大压力。

也就是说，审查逮捕案件在强调效率的同时，更要注重质量，这就构成一对矛盾，是权力配置要重点解决的问题。

2、自由裁量空间大，监督制约弱审查逮捕相关权力自由裁量空间极大，对于证据标准的把握存在自由心证，对于逮捕必要性的判断更要依赖于经验与推断，这之间存在一定的模糊地带，部分案件会处于“可捕可不捕”的状态。

对于作出不捕决定的案件，倘若公安机关不提出复议复核，就没有后续程序进行监督，内部制约与外部监督均显不足，而不捕案件恰是廉政风险防控的重点。

自由裁量空间大和监督制约弱，这构成第二对矛盾。

3、审定分离的现实与独立办案的要求审查起诉部门已在实行的主诉检察官改革，主诉检察官对于部分案件有最终决定权，一定程度上实现了审定合一及独立办案。

而审查逮捕相关权力的行使，无一例外均是审定分离。

这种状况同审查逮捕程序性裁判权的性质相冲突，同独立办案的总体要求也相违背。

这构成第三对矛盾。

这对矛盾就不是简单下放决定权就能够解决的。

刑事诉讼法明确规定，审查逮捕权由检察长或检委会行使，审定分离是该条规定的必然结果。

且简单下放决定权，也只会由行政干预变为检察官独断，廉政风险或许更大。

在审定分离的前提下实现独立办案，就需要明确划分办案权责，使承办检察官的审查权、建议权同主管检察长的决定权并行不悖，各负其责。

（二）权力配置的方向针对上文分析的特点，权力重新配置的方向应是三个方面：一是高效，二是制约，三是责任的合理分配。

高效和制约看似是一对矛盾。

权力下放，削减审批，效率必然提高，但制约也必然薄弱；强调制约，使案件办理陷于程序之累，效率必然低下。

解决这一矛盾的方法首先是“去形式化”，将在实践中没有实际意义的审批、签字程序删除；其二是案件的分流。

将中间性权力同终结性权力分流，中间性权力有足够的外部监督，内部审批应尽量简化。

在终结性权力中，也应将疑难复杂争议案件同简单案件分流，集中精力解决重点案件，简单案件的程序也尽量简化。

这种简化有两种方式，一是决定权的下放，二是中间审核程序的削减，应根据不同权力的性质、现行法律的规定进行选择。

实践中，基层检察院审查逮捕及其相关的案件大部分是简单案件，定罪逮捕无争议，简化这类案件的程序，能够最大限度实现高效。

而对于少部分疑难复杂争议案件，宜加强内部监督制约，以限制权力的滥用，防范廉政风险。

在必然要实行审定分离的案件中，如审查逮捕案件，保证主任检察官具有独立性就需要权责的明确。

一方面，要明确责任的划分，主任检察官对案件事实和证据的审查负全责（倘若事实和证据审查有误则由主任检察官负全责），对于按照自己的建议作出的决定同主管检察长共同负责，而主管检察长只需对自己所做的决定负责。

另一方面，要赋予主任检察官建议权的独立地位，主任检察官有权力保留意见，如决定同主任检察官建议不同，主任检察官对该决定不负责任。

三、具体的权力配置方案（一）逮捕权的配置《刑事诉讼法》第八十七条规定：人民检察院审查逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。

重大案件应当提交检察委员会讨论决定。

也就是说，刑诉法明确规定逮捕权由检察长、检委会行使，承办检察官无权行使决定权。

这种规定凸显了逮捕权行使的慎重，也是由逮捕权系审前长期限制公民人身自由的权力性质决定的。

鉴于此，逮捕权的重新配置，只能是审核程序的削减，而不可能是权力的下放。

将所有的审查逮捕案件均由三级审批简化为两级审批是不现实的。

首先，存在部分疑难复杂案件，需要研讨、汇报，处室负责人在这类案件中发挥着重要作用；第二，部分案件尤其是不批准逮捕案件存在较大的廉政风险点，需要监督和制约；第三，如所有审查逮捕案件均越过部门负责人，部门负责人将形同虚设，不利于其部门管理职能的发挥，且缺少了部门负责人的案件审核和筛选工作，检察长的负担将大大加重，因无法突出重点，反而可能降低效率。

基于以上理由，建议将审查逮捕案件分为简单案件和疑难复杂案件。

所谓简单案件，指拟逮捕的案件事实清楚、证据确实充分，适用逮捕无异议，或者拟不批准逮捕的案件证据明显欠缺或不批准逮捕无争议的简单案件。

当然，认定简单案件还是疑难复杂案件只能交由主任检察官自由裁量，无法事先划定标准。