中国甘蔗糖业存在的问题、

中国甘蔗糖业存在的问题、 原因分析与政策建议作者：杨枝煌来源：《中国市场》2016年第13期摘要：在实地考察广西和湛江两地甘蔗主产区与国内外甘蔗糖产业比较的基础上，指出我国糖业一方面遭受进口糖和走私糖的冲击，另一方面受到国内没有补贴、进口管制不善、自然灾害不断等持续打击，需要切实解决财政补贴、税收减免、金融支持、精准脱贫、产业法治、贸易管制、转型升级、损害救济等各方面问题，从而将糖业作为我国供给侧结构性改革的示范产业。

关键词：甘蔗糖业；发展食糖延伸产业；食糖的小生产大市场；示范产业DOI：1013939/jcnkizgsc201613077新中国成立60多年来，甘蔗糖产业一直是我国主产区农业支柱，攸关数千万农民的致富脱贫。

但是虽然我国食糖供需缺口一直高达数百万吨，却因为管理不善损害了整个产业的健康可持续发展。

另外，中国作为全球食糖的主要生产国、消费国和贸易国，“中国需求”理应成为影响世界食糖价格波动的重要因素，但是我们却时常面临国外冲击而失去价格主导权甚至多次遭遇颠覆性风险。

为了挽救整个甘蔗糖产业，急需召开一次“遵义会议”，综合利用各种手段，保障产业安全，实现产业链整体科学发展。

一、我国甘蔗糖产业概况中国是世界上用甘蔗制糖最早的国家之一，已有2000多年的历史。

公元前400年我国已经初步掌握了甘蔗制糖方法。

公元647年，唐太宗派人去印度学习熬糖法，制糖技术更加发展。

明朝嘉靖年间发明了白糖后，制搪技术取得了突破性发展。

可以说，自甘蔗在中国培植以来至鸦片战争之前，食糖产业一直是我国的甜蜜事业。

但是随着工业革命的深入发展，国外甜菜糖和甘蔗糖产业异军突起，打败了中国糖业。

鸦片战争到新中国成立前，中国糖产业进入了跌宕起伏时期，中国从世界第一的糖业大国断崖式降格为1949年的世界第26位。

新中国成立后，虽然一直努力，但也是惊心动魄。

目前中国是第四大产糖区，仅次于巴西、印度、欧盟；第五大消费区，排在印度、欧盟、巴西和美国之后。

从产量和消费量来说，我国糖业经过60多年努力取得了一定成绩，但是制糖企业和糖农遭遇了“过山车式”的市场震荡。

1949—1978年，由于实行严格计划经济，国家提供定量配给、独家经营、控制价格、限制消费和控制生产等措施来寻求供需平衡和市场稳定，反而使食糖成为短缺产品。

但是这个时期，由于实行军事工业和重工业赶超战略，糖业也因工农业价格剪刀差处于支持工业的沉重状态；1979—1990年，食糖经营有所放开，实行计划内和计划外的经营双轨制，但主要还是国家对食糖实行统购包销政策，食糖全部由商业部统购统销，食糖市场依然没有形成或者说依然处于供不应求状态；1991年至今，糖业管理由指令性计划改为指导性计划，食糖市场逐步形成，但运行很不平稳，价格大幅波动。

特别是，国家对食糖产销体制进行改革，商业主管部门不再承担销售任务，制糖企业骤然承担生产和销售任务，加上没有足够收购糖料资金，没有固定销售渠道，没有充分仓储设施，几乎和糖农一样突然独自面对自然灾害、疫病传染、市场波动三大风险，又加上进口和走私冲击以及政策多变，导致出现1991—1999年，1999—2003年，2003—2008年，2008—2014年，4个“好三年、坏三年”的倒V形周期，制糖企业、糖农和地方政府筋疲力尽。

特别是2000年以来，糖价曾经暴跌至2800元/吨，最高点达到7800元/吨，波动幅度之大前所未有。

这一时期，虽然提出工业反哺农业、城乡统筹发展等倡议，但是因为没有严格法律规定和具体举措，导致糖业仍然处于风雨飘摇之中，糖业的脆弱化、附庸化现象仍然明显。

二、我国甘蔗糖产业存在的主要问题我国甘蔗糖产业存在以下主要问题。

（一）食粮消费量上升与我国食粮产业发展困境的矛盾从供需缺口看，我国食糖一直无法自给自足，但却越发展越沉重。

我国食糖一直存在数百万吨的供需缺口，本来甘蔗糖应该是一个香饽饽产业，但是多次成为负担沉重的产业。

据广西糖协数据，仅2014年广西一地就亏损45亿元，2600万蔗农减收100多亿元，2个糖业集团破产，20亿甘蔗款打白条。

另外，甘蔗主产区广东湛江，从表1可以看出，2011年以来，由于进口糖大量无序进口，当地糖价从7063元/吨急剧下跌至4466元/吨，农民连续四个榨季损失达28427亿元，制糖企业累计亏损达12049亿元，已有2家糖厂倒闭，4家处于关闭状态。

在这种情况下，商务部启动食糖自动进口许可制度，一定程度上管住了正关进口，糖业很快实现了减亏，但短期内仍然无法杜绝走私和实现扭亏为盈。

而且中国糖业担当太多，还需进口古巴糖40万吨，算在1945万吨配额内。

综合外电消息[1]，中国已经成为最大食糖进口国，即使实行进口自动许可制度，2015年仅原糖进口就高达48559万吨，再创历史新高，高于2013年的450万吨和2014年中国的348万吨。

2011年开始的超大量无序进口，造成了中国糖业1991年、1995年、2007年的三次大进口那样的后果，大批糖厂破产或停工成为废铁，糖农返贫成为扶贫对象。

换言之，我们近年来虽然加强了管理，但是仍无法保证进口量不超配额的1945万吨。

如果加上南方边境地区的蚂蚁搬家式的成品糖走私进口，我国近些年的食糖进口可能更多，冲击着我国糖业健康发展。

从人均消费看，我国食糖消费量一直上升，但食糖产业却总是困境重重。

食糖是人体补充能量的重要来源，任何人都需要适当食用。

就人均食糖消费而言，我国呈现稳定增长态势，从1961年的1 公斤增加到2014年的11公斤，远低于世界平均水平（ 24 公斤/人），低于亚洲国家的平均水平（ 1275 公斤/人）。

欧美发达国家则已高达人均35公斤/年，泰国消费量达到32公斤、印度18公斤，也低于中国台湾的24公斤，中国香港的31公斤，是世界人均食糖消费最少的国家之一[2]。

另外，中国食糖消费量年均增速高出食糖产量增速2个百分点[3]，是亚洲乃至世界增长潜力最大的食糖市场。

（二）食糖延伸产业发展潜力巨大与我国食粮产业发展单一化、低端化的矛盾从产业延伸看，食糖和甘蔗本身具有其他功用，但是我们却单一化、低端化发展。

中国是最早的甘蔗制糖国家，但是，对于甘蔗和食糖其他高科技性能的开发几乎为零，或者无法产业化；对于甘蔗茎根叶、蔗渣的其他利用也是规模很小，产业单一化、低端化现象非常显著。

甘蔗除了食糖还能生产20多种副产品，国外对甘蔗及其制品的研发利用已经非常发达，甚至建立了以甘蔗为原料的化工体系和新能源体系。

例如，利用蔗渣发电、造纸，利用甘蔗糖制造能够替代硅的石墨烯。

作为目前发现的最薄、最强韧、断裂强度比最好钢材还高200倍、富有弹性、最小气体原子都无法穿透、几乎完全透明、导电导热性能最强的一种新型纳米材料，石墨烯被称为“黑金”和“新材料之王”，极有可能掀起一场席卷全球的颠覆性新技术新产业革命，尤其是用以研制更轻、更快、更廉价、更紧实柔韧的计算机电子设备，可广泛运用于各个高科技领域。

（三）食糖市场价格低于糖农成本价格致使国内食糖“供过于求”全国甘蔗产业涉及农业人口4000万，仅广西就有相关从业人员2620万（2000万蔗农和20万糖厂工人）。

食糖市场价格高于成本时，糖企和糖农收入增加，实现了脱贫致富；但是由于管理不善，时常导致市场价格低于成本，使得糖农再次返贫。

根据广西糖协数据，该地糖价从 2011 年的最高 7800 元/吨腰斩为2014 年的最低 3850 元/吨，远低于成本线5000元/吨。

制糖企业2011/2012榨季盈利由上一榨季的823亿元下降为1925亿元，跌幅766%，亏损面高达3495%；2012—2015年3个榨季持续亏损，分别亏损1525 亿元、3169亿元、1556亿元[4]。

就蔗农而言，2014/2015榨季广西甘蔗最高收购价为410元/吨，按单产4吨/亩计算，农民整年辛辛苦苦的种蔗收入平均仅为313元/亩，假设按最高单位8吨/亩计算，农民全年种蔗收入也仅为626元/亩，严重打击了农民积极性，导致很多农民种也不是，不种更没有收入来源。

总之，食糖价格暴跌和产量剧降，由于国内外价差依然存在，导致外国糖通过海关和走私大量涌入，造成原本供不应求逆转为供过于求的食糖供应局面，反过来使国内糖价长期低于成本线，全行业巨亏使中国糖业时常面临着颠覆性危机，严重影响了扶贫大业。

三、原因分析食糖是特殊政治经济作物，食糖产业攸关农业和制糖工业，连接着国内和国际市场，备受国家政府关切和其政策影响。

世界各国为了保持本国的市场平衡、价格稳定和糖业安全，通过限制进口、出口补贴和国内支持等措施，把国内市场波动风险转嫁到国际市场，使得国际食糖市场价格长期低于世界平均生产成本。

中国入世后所面对的食糖市场并非完全竞争的健康市场，而是一个各国自我保护的扭曲市场（例如，巴西持续大幅汇率贬值、印度出口补贴360元/吨、泰国甘蔗种植补贴35元/吨，美国、日本、欧盟等地区进行进口管制），加上我国利用国际规则和国内法律进行产业保护的能力有待提升，使得甘蔗糖产业出现了信息乱、进口乱、乱建糖厂、乱批条子等乱象。

（一）无法可依导致市场糖变成政策糖中国食糖产业对外，面对的是一个扭曲的国际市场。

因为各国都对自身糖产业设置了各种法制保护措施。

也就是说，各国食糖产业本身就出发点不一样，站在不同的起跑线上。

对内，则因为计划经济到市场经济转轨，对于平抑价格波动没有一整套相关法律措施，而只是依靠行政部门不断出台政策来“头痛医头、脚痛医脚”。

也就是说，行政管理部门疲于奔命，热衷于出台政策，而不是立足法治，做到决策于法有据。

当然，我国也进行过立法努力，2002年出台了《糖业管理暂行办法》，但是无法从根本上解决近年来出现的蔗区生产管理混乱的问题，无法推动国储糖积极作为的问题，无法惩治走私的问题，立法工作滞后性和不完善可见一斑。

其中最为关键的是行业标准不健全。

我国糖业标准少而不全，仅有《中华人民共和国赤砂糖国家标准》、《中华人民共和国白砂糖国家标准》及国家有关部门修订的绵白糖国家标准。

而真正的糖业标准化是从食糖消费需求和生活水准出发，制定统一的检验检测体系、糖业生产环境、生产技术规程、糖业投入品、糖业生产市场来规范生产符合一定营养水平、品尝水平、卫生水平和审美水平并深受国内外消费者欢迎的食糖。

进出口管理方面，总体上有《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国货物进出口管理条例》，但是没有专门的食糖进出口管理法律。

中国制糖业自从1949年以来已取得巨大成就，但发展过程波动激烈，行业经济运行混乱，特别是近10年出现几次价格与产量的交替大波动，使糖业几年大面积巨额亏损，大批企业停摆、破产或重组。

究其根源在于我国制糖行业管理机制尚未完善，行业政策法制不健全。

相较而言，国外制糖行业管理机制完善，行业政策法制健全。