土地一级开发模式比较研究——以北京和重庆为例
土地一级开发模式及案例分析
亿城股份:关于参与唐山市大城山片区一级开发暨对外提供财务资助的公告证券代码:000616证券简称:亿城股份公告编号:2011-003亿城集团股份有限公司关于参与唐山市大城山片区一级开发暨对外提供财务资助的公告本公司及董事会全体成员保证信息披露的内容真实、准确、完整,没有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。
一、交易概述2011年1月13日,亿城集团股份有限公司(以下简称“本公司”)与唐山市陡河青龙河管理委员会(筹建)(以下简称“两河管委会”)、唐山陡河青龙河开发建设投资有限责任公司(以下简称“两河投资公司”)签署《唐山市环城水系大城山片区一级开发投资合作协议》,我公司同意提供人民币4亿元的资金支持,由两河管委会和两河投资公司对唐山市环城水系大城山地块(以下简称“目标地块”)进行土地一级开发整理。
本次交易不构成关联交易。
2011年1月13日,公司第五届董事会临时会议审议通过了本次交易。
公司实有董事7名,出席会议董事7名,一致同意关于本次交易的议案。
因公司本次提供财务资助金额超过公司最近一期经审计净资产10%,根据《深圳证券交易所主板上市公司规范运作指引》的规定,本事项应在董事会审议通过后提交股东大会审议。
二、交易对方基本情况(一)唐山市陡河青龙河管理委员会(筹建)性质:唐山市政府派出机构负责人:刘敬文(二)唐山陡河青龙河开发建设投资有限责任公司成立日期:2009年1月23日地址:唐山市北区富强楼文化路办事处法定代表人:夏宝胜注册资本:3900万元人民币主营业务:环城水系基础设施和重大产业项目的非金融性投资股东情况:唐山市国有资产监督委员会持股100%财务状况(未经审计):截至2010年11月30日,总资产163874万元,净资产3926万元。
两河管委会、两河投资公司与本公司及持股5%以上的股东均无关联关系。
交易对方不存在除本公告所披露的以外、与本公司及本公司前十名股东在产权、业务、资产、债权债务、人员等方面的关系,亦不存在其他可能或已经造成本公司对其利益倾斜的其他关系。
土地一级开发若干问题探讨.
土地一级开发若干问题探讨“土地是财富之母”，土地是人类社会最重要的生产资料之一。
合理利用和管理土地这个最重要的生产资料，就需要对土地进行开发，其中，首先需要进行的就是土地一级开发。
然而，在当前的土地一级开发实践中，由于对土地一级开发的认识不足而出现了一系列问题，造成了一定的影响。
因此，我们很有必要对土地一级开发的内涵进行科学的界定，进而分析存在的问题并加以改进。
1.土地一级开发的界定土地一级开发最初可追溯到1996年我国杭州、上海等地率先开展的土地整理活动。
实际上，土地一级开发就是一种土地整理。
目前，人们对土地一级开发的概念还比较生疏，较明确提出一级开发概念的书籍也很少。
第一次提到“土地一级开发”一词的正式文件是2000年12月北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》（以下简称《条例》）。
《条例》第四十八条规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划……。
”但《条例》并未对土地一级开发的涵义做出界定。
之后，北京市人民政府办公厅印发了《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》（京政办发［2002］16号），北京市国土资源和房屋管理局印发了《北京市土地一级开发管理暂行办法》（京国土房管出字［2002］1100号），对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定。
根据中关村科技园区的实践，土地一级开发可定义为：国家组建、授权委托或以招标方式确定土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照区域总体规划、详细规划和土地利用规划的要求，对一定区域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一的征用、拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件（熟地），根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以招标、拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为。
1.1 土地一级开发基本可区分为两类根据《中华人民共和国土地管理法》，我国土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权两类。
新形势下土地一级开发实施模式研究
新形势下土地一级开发实施模式研究作者：聂晓文来源：《中国房地产业·中旬》2020年第03期摘要：土地一级开发是土地储备制度建立和实施过程中的重要一环。
北京市的土地市场历经20多年的发展，已经形成较为完备的土地储备制度和土地招拍挂供应制度。
然而近年来，随着北京作为人口经济高度密集的大都市区，人地矛盾、资源环境、城市开发等问题日渐突出，倒逼发展方式的转变。
为更好的解决土地资源供需矛盾，处理好保护耕地与城市建设的关系，促进土地集约节约和合理高效利用，落实“减量提质”的新总规要求，土地市场供应源头——土地一级开发实施模式亟需进一步完善。
关键词：新形势下;土地一级开发;实施模式研究本文通过对现行土地一级开发实施模式及特点进行梳理和分析，具体阐述土地一级开发所面临的新形势，即近期国家和北京市关于政府隐性债务清理规范和《北京城市总体规划（2016年-2035年）（以下简稱“新总规”）减量发展要求，思考现有土地一级开发模式存在问题，探讨完善土地一级开发实施模式的实现路径，具有积极的现实意义。
1 现行土地一级开发实施模式及特点1.1 土地一级开发内涵土地一级开发的开展与土地储备制度密不可分。
根据最新的国家层面制度《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）规定：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。
按照北京市地方政策《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，土地储备和一级开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
土地储备开发坚持以政府为主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业承担。
1.2 现行土地一级开发模式和特点土地一级开发模式，实际上是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即谁是开发主体和投资主体的问题。
土地一级开发模式及盈利模式分析
土地一级开发及盈利模式分析一、土地一级开发因何炙手可热，主要表现在三个方面一是影响太大了。
不仅是因为项目规模大，少则上千亩，多则数十平方公里，还因为土地一级开发作为房地产产业的最上游，对整个城市各种资源的运用发挥着至关重要的作用，撬动着整个城市的宏观经济的发展，土地一级开发很大程度上决定了城市化的进程、效率和质量。
现在能够参与一级开发的都是实力雄厚、信誉良好的大型企业。
二是诱惑太大了。
越来越多的品牌大开发商热衷于土地一级开发，觊觎的并非是土地一级开发不到10%的利润，随着土地市场的日趋完善及土地政策进一步紧缩后，拿地压力越来越大，开发商凭借一级开发的优势获得二级开发权已成为“曲线拿地”的新途径，三是弹性太大了。
按《宪法》和《土地管理法》对土地征用的规定，土地一级开发的主体应是当地政府，各地也出台了一些相关政策，但究竟谁可以成为操作主体、开发成本如何界定、利润如何分配，基本上依然无法可依，尽管有个约定俗成，即所谓的“谁投资、谁受益”，但一级开发中的交易黑洞、甚至各方共损（而非共赢）的现象时有发生。
土地一级开发涉及三个利益集团：代表土地所有权的政府、一级开发企业（授权、组建或招标）、原驻地企业/居民/农业生产者（一级开发前土地使用者）。
土地一级开发的过程，也是协调、处理和重新调整三者利益关系的过程。
普遍认为，征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题，其实，归根结底依然在于利益的分配之上。
只要利益保障了，多难也能征、也能拆。
原驻地企业、居民、农业生产者已经不满足于仅有的征地、拆迁补偿了，但是如果让政府或者一级开发企业在无法预知未来收益的情况下给他们足够的补偿不仅是不现实的，而且也加大了一级开发成本。
在遭遇无法回避的征地和拆迁尴尬时，一方面是因强行拆迁而丢官入狱的闹剧不断上演，一方面是因失地又失业的农民上访旷日持久。
二、土地一级开发模式分析从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片（或连片）开发及分片开发两类。
土地一级开发项目成本审计研究_以北京市为例
53中国房地产2009.12总第348期房地产开发一、土地一级开发项目成本概述土地一级开发成本，是指土地一级开发主体开发一定数量土地达到可售或可用状态，即实现由“生地”向“熟地”的转换，所发生的各项费用支出。
按照现行会计制度和准则，房地产开发企业的土地开发成本是在一级会计科目“开发成本”中核算的。
土地一级开发成本的核算，是指开发主体自身将开发一定数量土地所支出的全部费用进行归集和分配，最终计算出某个项目总成本或单位成本的过程。
通过一级开发成本核算，开发主体可以检查、监督、考核预算和成本计划的执行情况，反映成本水平，为其进行成本管理、编写财务报告奠定基础。
真实可靠的土地一级开发成本核算是进行成本审计工作的前提。
二、土地一级开发项目成本审计土地一级开发项目成本审计，可分为一级开发企业的内部审计和针对一级开发企业经济投入活动进行的外部审计。
土地一级开发项目成本企业内部审计，是在本单位的领导下开展工作，是对企业自身的一级开发项目成本核算结果进行鉴定，为企业接受并通过外部审计认可奠定基础。
其出具的内部审计报告，服务于企业管理层，只能作为本单位进行经营管理的参考，对外不起鉴证作用，一般不能向外界公开。
由于它是对内提供服务的，因此在经济、组织等方面都受到本单位的制约，独立性受到局限，内部审计机构与其他内部部门只是相对独立。
而外部审计的意义在于监督土地一级开发经济活动的合法合规性，鉴证土地一级开发主体会计报表的真实公允性，评价经济活动的效果和效益状况，并审定确认土地一级开发项目的熟化成本额，确保项目成本额真实可靠，为土地整理储备中心掌握土地一级开发成本提供充分依据，为后期制定合理的土地出让价格奠定基础。
因此，土地一级开发成本的审核认定是国土资源局将土地上市供应的前提条件，也是政府实现对企业监督的重要手段。
政府虽然不作为土地一级开发的直接责任主体，但通过一级开发成本的审计，依然能够强化对土地一级开发项目的管理与控制；保障土地储备机构在使用土地储备开发资金返还土地一级开发主体土地熟化成本及支付企业开发利润时资金的安全性。
土地一级开发属性分析及其市场集中度实证研究
土地一级开发属性分析及其市场集中度实证研究——以北京市为例一、引言土地一级开发是土地储备的一个重要环节，其产生和发展始终离不开土地储备制度的发展演变。
从1996年我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心的成立到2007年国土资源部、财政部、中国人民银行三部委联合发布的《土地储备管理方法》(国土资发[2007]277号，土地储备从实践摸索上升到立法层面经历了十余年的艰辛，取得了不小的进展。
作为首个土地开发管理全国性标准文件，该《方法》明确规定土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，这里的前期开发即一级开发。
具体来说，就是依据城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划，由地方政府统一组织征地、拆迁安置补偿、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设的土地开发行为。
但在实际开发过程中，土地一级开发与二级房产开发常常以联动的形式出现，即由同一开发方完成一二级不同的开发任务，而且在时间安排上也相互交错，并不是严格意义上的分工开发。
土地一级开发研究文献主要集中在土地一级开发基本问题如内涵的探讨以及政府在一级开发中的地位和作用一、开发模式和盈利模式，显然还未引起广阔学者的广泛关注，但是土地一级开发实践却领先于开发理论研究，其在各大城市已普遍展开。
因此，从开发属性及市场结构方面来考察土地一级开发尤为重要，这对于我国土地开发市场的培育和标准、土地一级开发政策的优化和对开发实践活动的引导都有着十分迫切和重要的理论和现实意义。
产业组织理论的哈佛学派认为，市场结构决定市场行为，企业的市场行为进而决定市场绩效，因此市场结构的分析和优化对于产业的发展意义重大。
即使是与哈佛学派持异议的芝加哥学派，也认为对于市场结构研究的重要意义仍是不可无视的。
因此，本文着力通过土地一级开发属性的分析和市场集中度的实证研究，试图对土地一级开发政策的优化提供理论依据和现实支撑。
二、我国土地一级开发属性分析(一)自然垄断特性在传统的自然垄断理论中，自然垄断产业具有以下特征：第一，规模经济特征，主要考察的是生产成本导致的规模经济。
土地一级开发项目成本审计研究——以北京市为例
土地一级开发项目成本审计研究——以北京市为例来源：《中国房地产》作者：邵福军俞国泰密亚洲发布时间：2010-01-10邵福军俞国泰北京天鸿房地产开发有限责任公司密亚洲中船建筑工程设计研究院一、土地一级开发项目成本概述土地一级开发成本，是指土地一级开发主体开发一定数量土地达到可售或可用状态，即实现由“生地”向“熟地”的转换，所发生的各项费用支出。
按照现行会计制度和准则，房地产开发企业的土地开发成本是在一级会计科目“开发成本”中核算的。
土地一级开发成本的核算，是指开发主体自身将开发一定数量土地所支出的全部费用进行归集和分配，最终计算出某个项目总成本或单位成本的过程。
通过一级开发成本核算，开发主体可以检查、监督、考核预算和成本计划的执行情况，反映成本水平，为其进行成本管理、编写财务报告奠定基础。
真实可靠的土地一级开发成本核算是进行成本审计工作的前提。
二、土地一级开发项目成本审计土地一级开发项目成本审计，可分为一级开发企业的内部审计和针对一级开发企业经济投入活动进行的外部审计。
土地一级开发项目成本企业内部审计，是在本单位的领导下开展工作，是对企业自身的一级开发项目成本核算结果进行鉴定，为企业接受并通过外部审计认可奠定基础。
其出具的内部审计报告，服务于企业管理层，只能作为本单位进行经营管理的参考，对外不起鉴证作用，一般不能向外界公开。
由于它是对内提供服务的，因此在经济、组织等方面都受到本单位的制约，独立性受到局限，内部审计机构与其他内部部门只是相对独立。
而外部审计的意义在于监督土地一级开发经济活动的合法合规性，鉴证土地一级开发主体会计报表的真实公允性，评价经济活动的效果和效益状况，并审定确认土地一级开发项目的熟化成本额，确保项目成本额真实可靠，为土地整理储备中心掌握土地一级开发成本提供充分依据，为后期制定合理的土地出让价格奠定基础。
因此，土地一级开发成本的审核认定是国土资源局将土地上市供应的前提条件，也是政府实现对企业监督的重要手段。
土地一级开发模式研究
土地一级开发的作用土地一级开发的运行，突破了传统的房地产开发商兼做土地开发模式的许多不足，其作用体现在：(1)有效制止国有土地资产及政府财政收入流失，降低城市发展成本在传统的土地开发模式下，房地产开发商须在开发房产前进行土地的熟化整理，由于在土地出让后，政府难以了解土地开发的具体情况，无法掌握和控制土地开发成本，土地开发以后的增值情况就变得模糊，政府难从土地增值收益中获益；房地产开发商由于承担了征地、拆迁、补偿以及市政建设等工作，也加大了企业的经营成本负担和风险。
传统模式客观上延长了房地产开发周期，一定程度上增加了开发成本，也加大了城市发展的成本。
同时，房地产开发商有多种土地取得途径，存在开发商囤地炒作地价现象，使房地产价格失稳，损害了消费者利益，也不利于房地产市场的发展。
相比之下的土地一级开发模式下，政府可以有效地核算和控制土地开发的成本，从而掌握了政府土地收入源头；并且在政府主导下来展开土地一级开发，可有效缩短土地一级开发周期，降低一级开发继而降低房地产开发的成本，也一定程度上稳定了房地产服务的价格，有利于提高城市整体竞争力。
同时土地一级开发也极大程度的避免了房地产开发商通过其他途径购地的可能，防止了开发商囤地炒作地价，有利于稳定房地产市场秩序，降低房价。
(2)优化城市后备资源，保证城市可持续发展；土地是城市的自生资源，具有稀缺性、区位性、保值增值性等特点。
传统的土地开发模式下，政府没有明确的土地资源储备库。
如果政府在迎合城市的快速发展之时出现后备资源不足的情况，将会制约城市的发展。
土地一级开发模式下，政府以节约集约利用土地为指导原则，在城市总体规划的指导下，对城市土地利用统一规划和策划，由专门机构进行土地的储备与开发，并配合市政配套与建设实施方案，为土地供应做好准备。
因此，合理的土地一级开发模式的构建和运行，将使城市发展步入持续、健康、稳定的轨道，有利于城市的整体规划的落实和城市产业结构的优化。
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土地一级开发模式比较研究——以北京和重庆为例
2009年11月16日来源：互联网
一、土地一级开发的内涵
关于土地一级开发的内涵有不同的提法。
首次提到土地一级开发的正式文件是2000年l2月北京市《中关村科技园区条例》，其四十八条中规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划……”。
但该条例并未对土地一级开发的涵义做出界定。
2002年《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》(京政办发E2002]l6号)中提出中关村科技园土地一级开发是指政府对中关村科技园区范围内的国有土地，统一进行拆迁、市政基础设施建设的行为。
《北京市土地一级开发管理暂行办法》(京国土房管出字E2002]l100号)对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。
有观点认为土地一级开发是指在土地出让前，对土地进行整理和投资开发的过程。
具体来说，就是按照城市规划功能、地表标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。
有观点认为土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套管线铺设到宗地红线的状态。
还有人认为土地一级开发是指国家组建、授权委托或以招标方式确定土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照区域总体规划、详细规划和土地利用规划的要求，对一定区域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一的征用、拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件（熟地），根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以招标、拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为。
对土地一级开发较为一致的看法为：必须符合城市规划的要求，应对土地进行基础设施的建设和投入；土地一级开发的结果，应达到可以熟地出让的要求。
二、土地一级开发的模式
土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即主体是谁的问题。
是采取政府垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，抑或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。
关于土地一级开发的主体也有不同的看法。
有观点认为土地资源就必须牢牢掌握在政府手中，政府必须加强对土地的集中统一管理，切实垄断土地一级开发，强调土地一级开发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业。
有人则认为政府不应直接地用行政或强制性行为参与土地的开发，而是通过市场化公开透明的运作方式来选定合适的一级开发企业，通过市场的方式来进行一级土地市场的资源配置。
基于不同的开发主体，土地一级开发主要存在政府主导和企业主导两种模式。
政府主导模式，即完全由政府建立的土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发；企业主导模式，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发。
本文以重庆和
北京两个城市的土地一级开发模式为例，分析比较政府主导型模式和企业主导型模式各自的优缺点。
1．重庆——政府主导型模式
重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。
土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团(城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富)。
土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让(见图1)。
出让所得的收入在市政府和企业之间按一定的比例进行分配：出让所得综合价金扣除应支付的土地储备开发成本后的10％，作为土地储备开发发展专项资金存入土地储备开发资金专户；其余上交财政，按市政府颁布的土地使用权出让金标准，由市与区县政府按规定比例分配；剩余资金集中市里，专项用于城市基础设施建设、公益事业等建设。
九大集团在具体分工上有所不同，笔者将其总结为三种方式：自主土地储备开发方式、带项目土地储备开发方式和与国企改革联动土地储备方式(见表1)。
2．北京——政府主导型模式与企业主导型模式并存
北京市目前为政府主导型和企业主导型两种土地一级开发模式并存，属于由政府主导型向企业主导型转型的过渡时期。
北京土地一级开发的政府主导模式是指由土地储备机构负责实施土地开发，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。
其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2％。
以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。
与重庆不同的是，北京的土地储备机构即土地储备中心参与的一级开发项目仅占很小比例，且多为小项目。
因此，北京土地一级开发主要为企业主导型模式。
北京土地一级开发的企业主导型模式是指通过招标方式选择开发企业实施土地开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。
招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8％。
通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。
该模式要求政府面向市场招投标，所有的企业都享有平等的投标、中标权利。
然而，北京的土地一级开发市场是不完全竞争市场，招标虽然是在全市范围内进行，但有很多企业已经做了很多前期工作，存在围标的现象。
驱动企业使出浑身解数竞相追捧利润只有8％的土地一级开发的原因，在于企业通过土地一级开发，对地块的盈亏平衡点等状况了解得更清楚，比其他企业更有信息优势，容易在土地市场进行“招、拍、挂”出让土地时顺利竞得土地，从而接着进行二级开发。
在业内，通过介入土地一级开发而成功竞得土地的方式被称为“曲线拿地”。
三、土地一级开发模式比较
土地一级开发的政府主导型模式与企业主导型模式在政府、企业的角色定位、操作方式、收益分配上都有不同(表2)。
土地一级开发的政府主导型模式和企业主导型模式各有优缺点。
由于各地的发展状况不一样，要结合当地的经济发展状况、房地产市场发展状况选择适合的一级开发模型，并根据变化及时进行调整。
四、展望
笔者认为“分工”将是土地一级开发未来的发展方向。
这里所指的“分工”，既指政府和企业进行分工，又指一级开发和二级开发进行分工。
政企分工，企业在城市规划的引导下，采用市场化手段运作土地一级开发，企业进行一级开发的利润也通过市场行为来实现；政府则负责组织土地一级开发企业的招标工作，制定征地、拆迁安置补偿条件和标准，并进行严格的监督与审计工作，限制土地一级开发从降低和压低补偿安置条件中获取利润。
一级开发与二级开发分工，参与土地一级开发的企业在土地出让过程中进行回避，不再进行二级开发，以保证土地出让的公开性和公正性。