城市土地一级开发融资模式及渠道分析

一、引言

城市土地一级开发是针对城市功能定位及城市规划要求，由政府统一组织开展的一系列土地行为。土地一级开发具体定义是指政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。随着我国城市化进程的加快，建设用地需求量不断增加，政府对土地一级开发工作也越来越重视。

城市土地一级开发属于资金密集型行业，土地一级开发能够得以顺利开展，必然要获取足够的资金支持。土地一级开发主体的融资渠道主要有银行贷款、政府部门的财政拨款和自有资金。从各项融资来源占比来看，政府财政拨款和自有资金所占比例较小，债务融资占比较高，这也决定了信贷政策对土地一级开发主体获取资金难易及成本有非常大的影响。当政府采取强有力的宏观调整政策，紧缩银根时，土地一级开发就会受到来自资金方面的很大限制，面临较大的融资困难。因此，有必要就土地一级开发融资模式展开讨论，根据不同地区土地一级开发面临的不同条件，有效地选择不同的融资模式，同时相关部门要完善土地一级开发相关法律法规制度，以便于一级开发融资主体根据现有情况创新出新的融资方式，这样有利于拓宽土地一级开发的融资渠道，降低融资成本和风险，保障项目得以顺利开展，加快推进我国城镇

化建设。

二、城市土地一级开发存在的四种模式

（-）模式一：一二级联动开发的传统模式，由企业主导一二级联动开发模式主要由企业主导，一家企业先后承担土地开发及其上物业开发两道工序，面对土地出让及物业租售双重市场的一种开发模式。房地产开发商通过这种开发模式，不仅在一级开发阶段获得了收益，而且会保证企业所获取的土地在未来升值时，给企业带来二级开发的丰厚收益。然而这种模式也有一定的缺陷，例如不利于政府对市场地价进行控制等。当前华夏幸福产业新城开发模式属于这种类型。

（二）模式二：完全政府控制模式政府通过严格的计划及规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。如广州市，成功的前提在于城市规模不太大，土地开发实施得早，操作难度小、成本低，因此政府有能力承担全部的土地开发资金需求。

（三）模式三：政府和法定机构协作政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，就像“一条通道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，以使政府和法定机构对土地市场进行调控，配置土地资源，使国家享有土地增值所获得收益。如上海市和苏州市。

(四)模式四：政府主导、市场化运作模式，政府“抓两头”，社会力量负责“中间”政府“抓两头，放中间”。“抓两头”是指政府控制土地储备和供应计划；“放中间”是指充分利用社会力量实施土地一级开发。政府是以招标的方式来选定施工企业，所有符合条件的企业均可参与投标，中标的企业来参与土地一级开发的相关工作。施工企业将土地整理为“熟地”，政府通过“招拍挂”的方式选定符合条件的土地受让人，土地受让人支付土地出让金，政府支付给一级开发企业的开发成本及收益。如北京市，城市规模大，政府无法垄断一级开发市场；另外对于规划能力和财政力量不强的城市也适合采取这种模式。

三、城市土地一级开发特点

(-)资金需求量大、占用时间长土地一级开发是一个系统的工程，涉及到征地、拆迁、安置、补偿及相应的基础设施配套建设等工作。开发前期需要大量的资金投入，少则几千万，多则几个亿，十几个亿，甚至几十个亿。并且投入的资金很难在短期收回，资金占用时间长，少则一年半载，多的两年，有的长达三五年甚至更长。土地整理完毕后，通过土地出让获取收回成本并获得收益，资金成本非常高。

（二）融资难度大土地一级开发融资难度相对比较大，主要在于两个方面。一是缺乏明确的融资主体。地方政府作为土地储备中心执行主体，需要与地方国土资源部门以及相关机构进行统一协

调工作。但当前土地一级开发的融资主体并没有得到明确，各地区具有不同的表现形式。在缺少明确的融资主体情况下，导致资金偿还的追责主体也有所缺失，从而造成许多资金提供方不愿意参与其项目融资。二是融资渠道较为单一。土地一级开发企业仅拥有土地开发权，而没有土地的其他产权，不能进行抵押筹措土地开发所需资金；同时,受央行121号文件的限制,土地储备贷款必须实行土地抵押,且期限不能超过2年。目前，我国多数地区土地一级开发融资来源主要有三种途径：自有储备资金、政府财政拨款和银行贷款。由于土地一级开发资金需求量大，自有资金和财政拨款能提供的数额相对有限，因此，融资渠道主要还是通过银行贷款。融资渠道单一会提高土地一级开发的成本和不确定性，同时也会提高银行的经营风险。

（三）涉及利益主体多、管理难度大土地一级开发涉及环节多，不同环节关联到不同主体，主要包括有政府、开发主体、金融机构、土地原使用者（包含原用地企业、城市居民和农村农业生产者）等，每个参与主体都有自身的利益诉求，因此导致利益关系复杂。整个一级开发过程，政府部门包括国土、规划、建设、交通、环保等部门都有对一级土地开发拥有部分管理与控制的权限，如国土规划部门要进行用地审查、规划部门要下发规划意见、环保部门要进行环保评审等,牵涉部门多，协调的强度和难度都加大，因此，这会加大土地一级开发管理难度。另外，土地一级开发各个环节之间关系紧密，上一个环节的延误会影响到下一环节

的正常开展，进而影响整个项目的进度。

四、城市土地一级开发融资模式

土地一级开发是资金密集型行业，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等，都需要投入大量资金。当开发完成的土地不能马上投入市场或一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。

(-)土地一级开发融资：

模式一1模式一模式一是由土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务。金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发。土地开发完成后，通过“招拍挂”方式将熟地转让给二级开发企业。二级开发企业将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息，从而解除储备机构的责任。

模式一面临的问题：

⑴土地储备机构以城市开发与基础设施建设的名义向金融机构申请资金支持，本质上是以政府信用为依托，存在制度上、法规上和实际能力上的障碍；

⑵二级开发企业直接向一级开发主体支付开发费用，常发生拖

欠现象。

图1模式一

2.模式一修正由于一级、二级开发企业是平等主体，所以二级开发企业经常拖欠一级开发企业开发成本，不利于一级开发企业资金周转，偿还金融机构贷款本息。模式一修正是在模式一基础上进行改进，以缓解上述问题。模式一修正也是土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务。金融机构将资金拨付给土地储备机构，土地储备机构通过招标方式选择一级开发主体，再将资金拨付给一级开发主体进行土地一级开发。土地开发完成后，通过“招拍挂”方式将熟地转让给二级开发企业。二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构。土地储备机构将借款还给金融机构，并支付利息。模式一修正改进的地方：与相关法规保持一致，解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题。仍然存在的问题：融资能力仍然受到较大制约。

图2模式一

修正整体来看，模式一和模式一修正优点有:

⑴拥有行政权力支撑，公信力无可比拟；

⑵能争取到财政拨款和贷款支持；

⑶可以利用政府信用发行土地开发债券或者城市建设债券。

缺点有：

⑴根据法律法规，不可以以实际储备的土地及资产作为抵押，只能以信誉作为担保；

⑵财政能给予的支持力度有限；

⑶政策性银行资金能力有限；

⑷债券开发只是探讨，还未能实施。

（二）土地一级开发融资：模式二

1.模式二模式二是由一级开发主体直接融资，而土地储备机构本身或者委托其他担保机构承担担保责任。一级开发主体与金融

机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务。由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保，金融机构将资金拨付给一级开发主体，一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发。土地开发完成后，通过“招拍挂”方式将熟地转让给二级开发企业。二级开发企业将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。模式二面临的问题：

⑴土地储备机构提供担保仍是以政府信用为依托的，融资能力受到制约，同时土地储备机构要承担担保费用和风险；⑵二级开发企业直接向一级开发主体支付开发费用，常发生

图3模式二

2.模式二修正模式二修正同样是在模型二的基础上进行改进，以解决二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题。模式二修正是一级开发主体与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务。由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保，金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发。土地开发完成后，通过“招拍挂”方式将熟地转让给二级开发企业。

二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构，再由土地储备机构支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付

利息。

模式二修正面临问题——并未解决金融机构承担风险和融

资能力受到较大制约等问题。

图4模式二

修正整体来看，模式二和模式二修正优点有：

⑴土地储备机构提供担保，公信力增强，融资难度降低

缺点有：

⑴一级开发企业本身不具备土地使用权，因此不能以土地使用权进行抵押以获取金融机构的贷款；

⑵央行121文件，商业银行严格控制房地产贷款，同时禁止施工企业贷款垫资开发，融资难度加大；

⑶融资由开发企业全部承担，如果资金周转有问题，不仅无法完成土地一级开发任务，还会危及开发企业生存。

（三）土地一级开发融资：模型三

模式三是由一级开发主体直接融资，并承担融资安排中的责任和义务。一级开发主体以自有资产抵押或信誉担保，与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务。金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发。土地开发完成后，通过“招拍挂”方式将熟地转让给二级开发企业。二级开发企业将土地出让款一部分支付给一

级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。

模式三的优点有：

⑴大大减轻了政府的财政负担；

⑵提高项目规划设计、施工建设管理的工作效率，促进土地一级开发的市场化运作。

缺点有：

⑴大大增加了开发企业的融资难度，抬高了进入一级土地开发的门槛；

⑵二级开发企业直接向一级开发主体支付开发费用，常发生拖欠现象（可以采取“模式二修正”的方式来解决）。

图5模式三

（四）土地一级开发融资：模式四

模式四是指一级开发主体为完成土地一级开发项目，专门成立项目公司，由项目公司直接进行融资，由一级开发主体提供担保责任。项目公司与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务。由项目公司投资人为项目公司融资提供担保。金融机构将资金拨付给项目公司，由项目公司使用该笔资金进行土地一级开发。土地开发完成后，通过“招拍挂”方式将熟地转让给二级开发企业。二级开发企业将土地出让款一部分支付给项目公司，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。项目公司将借款偿还给金融机构，并支付利息。

模式四优点有：

⑴几家公司共同出资组建项目公司，资金实力雄厚；⑵几家公司品牌信誉支持和担保，融资难度降低；

⑶可以通过项目融资方式进行融资，拓宽了融资渠道。

缺点有：

⑴几家公司共同出资组建项目公司，中途项目运营情况比较复杂，不易掌控；

⑵二级开发市场很容易出现长期拖欠开发费用的现象(可以采取“模式二修正”的方式来解决)。

图6模式四

五、城市土地一级开发融资渠道及其未来前景

(-)土地一级开发融资主要渠道的现状及未来前景如前所说，土地一级开发的融资渠道可能有很多，这些渠道大体可以分为几类：一是财政资金，包括财政拨款、财政贷款、转移支付的土地出让收入或收益等等，财政资金占有的比重较小，随着政府对土地储备和土地一级开发的关注，这部分

资金的总量及其在全部资金来源中比重，有较大增加的空间。但这取决于政府的相关政策。

二是政策性银行的信贷资金，政策性银行的信贷资金，目前在资金来源中占比较小，也有很大的增长空间，但这取决于政府及土地储备机构的运作力度。三是商业性金融机构的信贷资金，商业银行和其他金融机构的信贷资金，目前占有最大比重，但由于宏观环境的紧缩和土地一级开发本身的特点，比重会持续下降。四是开发单位的自有资金，开发企业自有资金目前在资金来源中占有一定比重，随着土地储备机构对开发企业自有资金比例要求的提高，其比重也会略有上升，但空间有限。五是外资、其他企业、事业单位和城乡居民资金，外资、企业单位、事业单位和城乡居民个人资金占比很小，但只要采取合理的融资模式，增长空间会非常巨大。表1土地一级开发融资主要渠道的现状及未来前景

（二）其他融资渠道现状及未来发展趋势在目前土地一级开发的各种融资方式中，吸收直接投资，严格来讲是开发单位为取得土地一级开发经营权的一种前提条件，自有资金达不到一定规模，就无法取得土地一级开发的经营权。但是由于土地一级开发本身利润率较低，并支付给投资者的股利无法计入项目成本，因此，开发单位不可能主要通过吸收直接投资去筹集一级开发项目所需的资金，未来也不可能有较大增长空间。

发行股票也是开发单位（如果是股份有限公司）筹集资金的渠道，由于土地一级开发本身利润率较低，并支付给投资者的股利无法计入项目成本，另外发行股票需要严格的审批程序和较高的发行费用，因此通过发行股票筹集开发资金的余地很小。债券分为政府债券、金融债券和公司债券，在土地及一级开发中，土地储备机构可以接受政府委托，发行政府土地开发证券，筹集一部分社会闲置资金；开发单位如果是股份有限公司，可以发行公司债券，向社会公开筹集资金；地方政府债券目前在我国尚未立法，专门为土地一级开发而发行的债券在国内也未出现，但是如果未来有政策引导，会有较大空间。

商业信用在前些年占有较大比重，主要是施工单位垫资和预收款，随着央行121号文件的实施，施工单位垫资被禁止，因而商业信用在未来比重空间不大。租赁作为融资和融物的相结合的信用业务，在目前占有一定比重，但不可能有很大增长，而且会下降。除此之外，基金融资，信托融资在目前土地一级开发中使用的并不普遍，占比也小，可能增长空间

六、结论与政策建议

（-）结论城市土地一级开发属于资金密集型行业，目前土地一级开发主要存在四种模式：一二级联动开发的传统模式，由企业主导；完全政府控制模式；政府和法定机构协作;政府主导、市场化运作模式。城市土地一级

开发具有资金需求量大、占用时间长，融资难度大，涉及利益主体多、管理难度大等特点。

土地一级开发演化出不同的融资模式，目前主要存在四种，不同的融资模式融资主体不同，开发主体可能也不同，且分别具有不同的优缺点。土地一级开发融资渠道具有多样性，不同的融资渠道对应不同现状和未来发展趋势。融资能否及时完成对于推进项目顺利开展起到至关重要作用，土地一级开发需要政府根据本地区的特点（包括政府的财力、区域的规划、区域经济特点、产业结构特点、主要企业的特点等）选择适合于本地区开发模式和融资模式。同一笔资金需求可以选择不同的融资渠道，或者不同阶段采取各自适合的融资渠道（注意要根据融资主体及资金用途的特点以及政策法规允许的情况下）。

一方面要及时满足一级开发资金需求，使得项目能够顺利推进；另一方面要尽量节约融资成本，提高项目的经济效益。

（二）政策建议

1、明确土地一级开发融资主体需要明确土地一级开融资主体，将土地储备中心融资和土地一级开发企业融资分开对待。土地储备中心为政府的一派出机构，受政府委托进行土地储备行为，为财政的全额预算单位，其本质仍是政府的一种行为，对这样的一个机构，不能采取由商业性机构提供融资的做法，而必须由政府出面，通过政策性的手段来解决其融资问题；而受托的开发公司，虽然其受托业务具有强烈的政策性，但其本质是一个能够独立承担民事责任的法人，其融资行为是一种纯粹的商业行为，完全可以通过商业银行、信托公司等商业性机构来解决。因此，必须改变目前两

类主体不分、单凭银行贷款来筹措资金的做法，为土地储备机构和受委托的一级开发商提供不同的融资通道。

2、构建城市土地一级开发融资法律体系目前我国缺少专门针对城市土地一级开融资管理的相关法律法规，主要参考的是房地产开发贷款机构的相关规定。在当前多元化融资的今天，需要制定出行之有效的融资法律法规对土地一级开发融资模式进行监督与管理。具体做法如下：

⑴通过完善相关法律法规以对目前市场上主要融资模式和相关环节进行规定，比如组织形式、资产组合、流通转让、收益来源和分配等，使其运行更加规范；

⑵通过完善相关法律法规可以让更多的利益相关者能够有法可依，并在合规的法律范畴中进行有效的投融资行为；⑶通过制定城市土地一级开发融资法律法规可以让更多投资者的利益获得保障，为其项目开发的顺利完成奠定基础。

3、拓宽和创新城市土地一级开发融资渠道在目前的土地一级开发中，融资渠道和方式较为单一，过分依赖银行资金和银行贷款，造成土地一级开发的资金瓶颈，解决资金瓶颈问题，基本思路是实施融资多元化。具体做法如下：

⑴成立土地一级开发储备基金，二级开发回款成立一个土地储备基金，为一级土地开发超过2年的项目提供银行贷款担保，或直接参加资金短缺项目。

⑵发行土地一级开发地方政府债券，专门为土地一级开发成立的地方政府债券目前我国尚未见到，未来需要国家政策引导和支持。

⑶加大信托融资力度，由城投公司作为融资人，信托公司作为受托人，发行信托计划，向委托人取得信托资金后，购买融资人的优先收益权，信托计划期满时，融资人按照协议规定溢价购回有限收益权，受托人将溢价作为信托受益进行分配。

⑷以土地收益作为担保发行证券，城投公司首先对拟进行证

券化的土地未来现金流进行资产估算，确定土地证券资产数；然后将拟进行证券化的资产转让给SPV;SPV是一个资产证券的特设机构，是以土地资产证券化为唯一目的、独立的信托实体。

⑸国家开发银行贷款，根据国家有关支持土地储备贷款的规定，土地一级开发贷款为土地储备贷款，使用期限2年，要求自有资金投入不低于30%,如海口城投历年来同开发银行建立了良好合作关系。

(6)PPP的商业模式，土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，通过土地出让、税收、特许经营等方式能等产生可预期的稳定的现金流,是理想的PPP模式运行领域。