关于国内外农业保险发展的一些经验和教训

关于国内外农业保险发展的经验——学习和思考之一世界农业保险走过了漫长而曲折的道路，凝聚着先行者的艰辛和智慧。

经过无数次试验、挫折、失败，终于在实践中探索到一条基本可行的发展路径，积累了可贵的经验和教训。

认真总结和反思世界农险的历史和现实，可以发现规律，昭示未来。

我们能把世界各国农险的经验和教训作为借鉴和参考，就可以提高工作起点，避免一些低级的重复和失误。

我们能把别人的成败得失当作自己的学费，就可能形成后发优势，少走弯路，甚至后来居上。

一、国外农业保险发展的经验现代意义上的农业保险，一般认为从1791年的德国雹灾保险开始算起，至今已有219年的历史了。

但是真正意义上的发展，则是上个世纪40年代前后的事，大约有六七十年的时间。

各国发展农业保险的路线图和具体做法不尽相同。

但是伴随着世界经济的发展，各国农业保险的本质特征却异途同归。

那就是农业保险是国家对农业的保护和支持，它的发展必须得到本国政府的行政帮助、财政补贴和税收优惠。

放眼世界各国农业保险的做法，大致可以分为四类。

即以美国和加拿大为代表的政府主导的做法，以日本为代表的政府支持下的互助合作的做法，以西欧有关国家为代表的政策优惠的做法，以及亚洲等一些发展中国家为代表的国家重点选择性扶持的做法。

各种类型，不是绝然分开，相互排斥，而是互有交错，互为融通。

在我们研究各国农险发展路径，盘点它们当下的政策和做法时，就不难发现世界农险发展的一般规律和重要趋势。

其一，农业保险已经成为各国政府支持农业，保护农业和救助农业的一个公认方式，它属WTO框架下的绿箱政策。

世界农险曾经无数坎坷，几近山穷水尽。

后因政府援手，得以死而复生。

对于政府要不要扶持农险，特别是财政上支持农险，各国的认识并非一致。

世界上大多数国家不搞农险，一是因为其难度大，不好搞；二是政府不出钱，搞不了。

但是民以食为天，农业由于它的社会公共属性，以及国民经济的基础地位和作用，特别是农险与国家救济、社会捐助和农民自救等其它农业救助方式相比所显示出的比较优势，使一些国家政府认识到发展农险，支持农险的必要性和重要性。

近几十年来，随着世界经济的快速发展和自由贸易大力推进，WTO关于农产品贸易准则，对世界各国农业支持政策进行了削减和限制。

但是农险，被视为绿箱政策。

该政策范围内的财政对农业的支持不受限制。

农险，作为WTO《农业协议》许可的一项保护农业的政策和措施，越来越受到许多国家的重视，逐渐成为制定和实施国内农业支持政策的一个重点。

我国政策性农险的出台，就是国家支持农业政策与国际接轨的一项具体行动。

其二，农业保险完全按商业保险的路子走不通。

世界农险一般都是按商业保险的路子起步和试验的。

但是，除了像雹灾、火灾这类概率很低，风险单位较小又很分散的单风险农作物保险以外，全世界找不到一个商业性农险成功经营的范例。

这不奇怪，本来保险市场上的可保对象主要是那些独立性的风险。

而农险面临风险则是系统性的。

在系统性风险的条件下，大数法则失去作用，造成的损失很难预测，而且这种风险也很难在空间上进行分散。

有研究者曾经指出农险要比普通人身险和车险的风险高出20倍。

如此高的风险，即使农户想投保也买不起保险，也使商业公司想保也赔不起。

在美国保险界，不乏第一次吃螃蟹的商业公司，试图在农险上闯出一条路子。

1899年，明尼阿波利市一家保险公司试办农险，一年后就败下阵来。

1917年北达科他州、南达科他州、蒙大拿州三家保险公司试办农险，当年旱灾使它们损失惨重，保险不得不停办。

1920年，他们又搞农险，很快又失败了。

在上世纪20年代，还有几家商业公司在农险上进行努力，但全军覆没。

此后再也没有商业公司涉足农险了。

其三，各国农业保险经营方式与自身发展阶段和政策目标相适应，在发展中不断调整和完善的。

美国政策性农险起步早，其经营方式就有两次大的改革和变动。

早在1938年，国会通过《联邦农作物保险法》，联邦政府农业部内设联邦农作物保险公司（FCIC），由政府直接经营农险，财政兜底。

这在起步和试验阶段是必要的，不得不这样做。

一是因为经过多次失败，商业公司已无意搞农险了。

二是农业的巨大风险，也不是一般商业公司能够对付得了的。

政府为了给农业和农民提供一张安全网，毅然走到农险前台。

经过四十余年的试验，为了加快业务发展，政府出台了一系列政策，联手商业公司一道经营农险。

又经过十几年的实践，开始逐步扩大商业公司的农险份额，减少政府的份额，以致过渡到完全由商业公司经营和代理农险。

政府不再做具体经营业务的事了，而是集中精力搞宏观管理、监督和再保险。

法国农业保险，是从农险合作社起步的，经过不同的历史阶段，现在发展到在全国性的农业相互集团公司，成为当今世界最大的农险公司之一。

事物的生存和发展，无一不与客观条件和社会环境相联系，是一个过程。

那种企求开头即到头的一成不变的想法是脱离实际的。

其四，农业保险必须有法可依，受国家法律的保护和制约。

开展农险需要健全的法律制度。

无论是发达国家美国、日本、加拿大等国，还是发展中国家印度、墨西哥、菲律宾等国，都有相应的法律法规做依据。

农业保险受到国家法律的保护、制约和规范。

一部世界农业保险史，只是在政府的介入和扶持之下，才踏上真正发展之路的。

而政府之所以愿意介入，一则是因为农业保险的准公益品的性质，以及它对农民利益的保护，对农村经济的促进，对国家粮食安全的保障作用；二则是因为农险非一般财产保险可比，它需要政府的帮助，财政的补贴，否则就搞不起来；三则是农险发展容易出轨，需要政府规范和制约。

不然，花了纳税人的钱，而达不到保护农业的政策目标，岂不误事？所以，它需要国家法律来要求来规范来保障。

大凡搞农业保险的国家，均有相应的农业保险法。

不仅如此，而且这些法律还随着宏观形势的变化和政策目标的调整，不断修订，推动农险健康稳步发展，以达到国家政策目标。

美国《联邦农作物保险法》较大的修改就有20多次。

日本、法国、加拿大的有关法律也都经过多次修改，并还在酝酿新的修改之中。

其五，政府主办，不仅效率低下，还容易掉入补贴陷阱，加大财政负担。

农业保险离不开政府的保护和支持。

但完全由政府来主办或者兜底的做法，也容易出问题。

一是效率低下，二是政府的财政负担过重。

所以，当今世界上搞农业保险的国家，大多数不采取此种办法。

而是由政府出政策并监督管理，委托商业保险公司去经营发展。

即便像美国这样农业保险历史较久，长期由政府经营的国家，也是经过多次改革，逐步过渡到委托商业公司经营和代理的路子上。

历史已经证明了市场机制与行政手段相比较，毕竟在资源配置上更具优越性，更透明、更公平、更有效率。

农业保险，政府的干预和支持是必要的，有所为有所不为。

市场运作不可或缺和替代的。

二者有机结合，为农险的发展开辟前行的道路。

二、国内农业保险发展经验新中国成立后，特别是改革开放以来，中国经济发展逐步驶入快车道。

农业也从四平八稳、集体经营的计划经济走进了生机蓬勃、分田到户的市场经济。

各种风险随之增加。

农业保险被历史提出来了。

与各行各业及金融保险业快速发展形成反差，我国农业保险却经历了恢复、发展、挫折、探索和萎缩的艰辛之旅。

回首当年的农险实践，有感慨，更有启迪。

它对于我们搞好当下的政策性农险试点工作，颇有裨益。

其一，市场经济并没有给中国农业保险带来机遇，只有政府出手和市场运作相结合，才能推动农业保险发展。

改革开放，中国迈进了以经济建设为中心的新时代，社会生产力空前大解放。

中国是一个农业大国，三农工作成为党和政府的重中之重。

为了救灾扶贫，给农民提供一把保护伞，党中央国务院对农业保险提出了一系列要求。

当时的中国农险是在商业保险的框架下运作，实际上在重复着发达国家早期农险的做法，因此也重复着同样的遭遇和命运。

当年的中国人保是直属国务院的经济实体，虽然是商业公司，也承担一些政策性任务。

拿商业利润来贴补农险亏损。

而后来成立的商业保险公司则很少有人问津农业保险，市场对农险失灵了。

这种社会效益好而经济效益差的业务，谁会去经营呢。

随着中国人保体制改革的深入，中国农险日趋萎缩。

直至2003年以后中国政府出手相助，农险被明确为政策性业务，政府支持，财政补贴，农险才走上真正发展的轨道。

历史证明，没有政府的政策，就没有中国的农业保险。

其二，高风险、高成本、高赔付率和保障水平低、农户参保积极性低、保险公司经营效益低，是制约中国农险发展的基本原因。

这三高三低六大因素，既是影响中国农险发展的重要原因，又是破解农险难题不可逾越的法门。

这六个因素中，有的是客观存在，难以改变的，如高风险；有的是通过合理运作，可以改观的，如高成本、低效益；有的可以变动，但利弊得失难以控制，如保障水平等等。

这三高三低，在商业保险框架内是无法平衡不好解决的。

但是，政府的介入和财政的支持，就可能找到破解这些难题的途径。

中国农险从山穷水尽到柳暗花明的发展过程，从某种意义上说，就是求解这三高三低使之平衡的过程。

三高三低，原本是比较尖锐的矛盾，只有靠政策才能逐步解决。

所以农险，被称作政策性业务。

其三，各险种单独核算和建立各种农业风险基金，是农险不可或缺的两项重要制度。

农险费率的厘定，是农险经营最为困难的课题之一。

原因在于，无论是政府，还是保险公司都缺乏这方面的原始资料和数据。

古人云：巧妇难为无米之炊。

没有科学和准确的数据为依据，再高明的精算师也算不出合乎实际的费率。

我们从这个实际出发，一般用经营成果来调节。

用阶段性的收支平衡来确定农险费率，这是一个暂行的办法。

建立单险种核算制度，累积资料，逐步实现科学化的费率厘定办法。

1991年11月，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出“要积极发展农村保险，扩大险种范围，鼓励农民和集体投保。

在各级政府的支持下，建立多层次、相互联系的农村专项保险基金，逐步建立各项农村灾害补偿制度。

”在当时的条件下，中央的这个要求未能得到贯彻。

现在看来，建立农业保险专项基金确是应对农业灾害的有效办法。

其四，保大灾，免小害，是发挥农业保险和农户自救两个积极性的重要途径，是防范道德风险的重要途径，是彰显农业保险社会功能的重要途径。

在我国农险实践中，经常遇到这种情形：农户参加了保险，似乎就把一切交给了保险公司，无论碰到大灾还是小害，都找保险公司，要求赔偿，而放松甚至放弃自救。

这种做法，既是对农险的误读，也容易滋生道德风险。

实际上有些灾害，只要及时施救，加上农作物的再生性，是不难对付的，也不会造成多大损失。

放弃自救不利农业生产，也有违农险的初衷。

有鉴于此，一般农险条款，都设定一个免赔额，力图让农户负起一定责任并让保险公司从繁冗的事务中走出来，解放保险生产力。

陕西省有关方面在反思这个现象并深入研究后认为，农险，主要是保大灾。

一般的小灾小害应由农民自己负责，靠自救来解决。

这是农险路上的明智之举。