关于国内外农业保险发展的一些经验和教训

关于国内外农业保险发展的经验

——学习和思考之一

世界农业保险走过了漫长而曲折的道路，凝聚着先行者的艰辛和智慧。经过无数次试验、挫折、失败，终于在实践中探索到一条基本可行的发展路径，积累了可贵的经验和教训。认真总结和反思世界农险的历史和现实，可以发现规律，昭示未来。我们能把世界各国农险的经验和教训作为借鉴和参考，就可以提高工作起点，避免一些低级的重复和失误。我们能把别人的成败得失当作自己的学费，就可能形成后发优势，少走弯路，甚至后来居上。

一、国外农业保险发展的经验

现代意义上的农业保险，一般认为从1791年的德国雹灾保险开始算起，至今已有219年的历史了。但是真正意义上的发展，则是上个世纪40年代前后的事，大约有六七十年的时间。各国发展农业保险的路线图和具体做法不尽相同。但是伴随着世界经济的发展，各国农业保险的本质特征却异途同归。那就是农业保险是国家对农业的保护和支持，它的发展必须得到本国政府的行政帮助、财政补贴和税收优惠。

放眼世界各国农业保险的做法，大致可以分为四类。即以美国和加拿大为代表的政府主导的做法，以日本为代表的政府支持下的互助合作的做法，以西欧有关国家为代表的政策优惠的做法，以及亚洲等一些发展中国家为代表的国家重点选择性扶持的做法。各种类型，不是绝然分开，相互排斥，而是互有交错，互为融通。

在我们研究各国农险发展路径，盘点它们当下的政策和做法时，就不难发现世界农险发展的一般规律和重要趋势。

其一，农业保险已经成为各国政府支持农业，保护农业和救助农业的一个公认方式，它属WTO框架下的绿箱政策。

世界农险曾经无数坎坷，几近山穷水尽。后因政府援手，得以死而复生。对于政府要不要扶持农险，特别是财政上支持农险，各国的认识并非一致。世界上大多数国家不搞农险，一是因为其难度大，不好搞；二是政府不出钱，搞不了。但

是民以食为天，农业由于它的社会公共属性，以及国民经济的基础地位和作用，特别是农险与国家救济、社会捐助和农民自救等其它农业救助方式相比所显示出的比较优势，使一些国家政府认识到发展农险，支持农险的必要性和重要性。近几十年来，随着世界经济的快速发展和自由贸易大力推进，WTO关于农产品贸易准则，对世界各国农业支持政策进行了削减和限制。但是农险，被视为绿箱政策。该政策范围内的财政对农业的支持不受限制。农险，作为WTO《农业协议》许可的一项保护农业的政策和措施，越来越受到许多国家的重视，逐渐成为制定和实施国内农业支持政策的一个重点。我国政策性农险的出台，就是国家支持农业政策与国际接轨的一项具体行动。

其二，农业保险完全按商业保险的路子走不通。

世界农险一般都是按商业保险的路子起步和试验的。但是，除了像雹灾、火灾这类概率很低，风险单位较小又很分散的单风险农作物保险以外，全世界找不到一个商业性农险成功经营的范例。这不奇怪，本来保险市场上的可保对象主要是那些独立性的风险。而农险面临风险则是系统性的。在系统性风险的条件下，大数法则失去作用，造成的损失很难预测，而且这种风险也很难在空间上进行分散。有研究者曾经指出农险要比普通人身险和车险的风险高出20倍。如此高的风险，即使农户想投保也买不起保险，也使商业公司想保也赔不起。在美国保险界，不乏第一次吃螃蟹的商业公司，试图在农险上闯出一条路子。1899年，明尼阿波利市一家保险公司试办农险，一年后就败下阵来。1917年北达科他州、南达科他州、蒙大拿州三家保险公司试办农险，当年旱灾使它们损失惨重，保险不得不停办。1920年，他们又搞农险，很快又失败了。在上世纪20年代，还有几家商业公司在农险上进行努力，但全军覆没。此后再也没有商业公司涉足农险了。其三，各国农业保险经营方式与自身发展阶段和政策目标相适应，在发展中不断调整和完善的。

美国政策性农险起步早，其经营方式就有两次大的改革和变动。早在1938年，国会通过《联邦农作物保险法》，联邦政府农业部内设联邦农作物保险公司（FCIC），由政府直接经营农险，财政兜底。这在起步和试验阶段是必要的，不得不这样做。一是因为经过多次失败，商业公司已无意搞农险了。二是农业的巨大风险，也不是一般商业公司能够对付得了的。政府为了给农业和农民提供一张

安全网，毅然走到农险前台。经过四十余年的试验，为了加快业务发展，政府出台了一系列政策，联手商业公司一道经营农险。又经过十几年的实践，开始逐步扩大商业公司的农险份额，减少政府的份额，以致过渡到完全由商业公司经营和代理农险。政府不再做具体经营业务的事了，而是集中精力搞宏观管理、监督和再保险。法国农业保险，是从农险合作社起步的，经过不同的历史阶段，现在发展到在全国性的农业相互集团公司，成为当今世界最大的农险公司之一。事物的生存和发展，无一不与客观条件和社会环境相联系，是一个过程。那种企求开头即到头的一成不变的想法是脱离实际的。

其四，农业保险必须有法可依，受国家法律的保护和制约。

开展农险需要健全的法律制度。无论是发达国家美国、日本、加拿大等国，还是发展中国家印度、墨西哥、菲律宾等国，都有相应的法律法规做依据。农业保险受到国家法律的保护、制约和规范。一部世界农业保险史，只是在政府的介入和扶持之下，才踏上真正发展之路的。而政府之所以愿意介入，一则是因为农业保险的准公益品的性质，以及它对农民利益的保护，对农村经济的促进，对国家粮食安全的保障作用；二则是因为农险非一般财产保险可比，它需要政府的帮助，财政的补贴，否则就搞不起来；三则是农险发展容易出轨，需要政府规范和制约。不然，花了纳税人的钱，而达不到保护农业的政策目标，岂不误事？所以，它需要国家法律来要求来规范来保障。大凡搞农业保险的国家，均有相应的农业保险法。不仅如此，而且这些法律还随着宏观形势的变化和政策目标的调整，不断修订，推动农险健康稳步发展，以达到国家政策目标。美国《联邦农作物保险法》较大的修改就有20多次。日本、法国、加拿大的有关法律也都经过多次修改，并还在酝酿新的修改之中。

其五，政府主办，不仅效率低下，还容易掉入补贴陷阱，加大财政负担。

农业保险离不开政府的保护和支持。但完全由政府来主办或者兜底的做法，也容易出问题。一是效率低下，二是政府的财政负担过重。所以，当今世界上搞农业保险的国家，大多数不采取此种办法。而是由政府出政策并监督管理，委托商业保险公司去经营发展。即便像美国这样农业保险历史较久，长期由政府经营的国家，也是经过多次改革，逐步过渡到委托商业公司经营和代理的路子上。历史已经证明了市场机制与行政手段相比较，毕竟在资源配置上更具优越性，更透明、

更公平、更有效率。农业保险，政府的干预和支持是必要的，有所为有所不为。市场运作不可或缺和替代的。二者有机结合，为农险的发展开辟前行的道路。

二、国内农业保险发展经验

新中国成立后，特别是改革开放以来，中国经济发展逐步驶入快车道。农业也从四平八稳、集体经营的计划经济走进了生机蓬勃、分田到户的市场经济。各种风险随之增加。农业保险被历史提出来了。与各行各业及金融保险业快速发展形成反差，我国农业保险却经历了恢复、发展、挫折、探索和萎缩的艰辛之旅。回首当年的农险实践，有感慨，更有启迪。它对于我们搞好当下的政策性农险试点工作，颇有裨益。

其一，市场经济并没有给中国农业保险带来机遇，只有政府出手和市场运作相结合，才能推动农业保险发展。

改革开放，中国迈进了以经济建设为中心的新时代，社会生产力空前大解放。中国是一个农业大国，三农工作成为党和政府的重中之重。为了救灾扶贫，给农民提供一把保护伞，党中央国务院对农业保险提出了一系列要求。当时的中国农险是在商业保险的框架下运作，实际上在重复着发达国家早期农险的做法，因此也重复着同样的遭遇和命运。当年的中国人保是直属国务院的经济实体，虽然是商业公司，也承担一些政策性任务。拿商业利润来贴补农险亏损。而后来成立的商业保险公司则很少有人问津农业保险，市场对农险失灵了。这种社会效益好而经济效益差的业务，谁会去经营呢。随着中国人保体制改革的深入，中国农险日趋萎缩。直至2003年以后中国政府出手相助，农险被明确为政策性业务，政府支持，财政补贴，农险才走上真正发展的轨道。历史证明，没有政府的政策，就没有中国的农业保险。

其二，高风险、高成本、高赔付率和保障水平低、农户参保积极性低、保险公司经营效益低，是制约中国农险发展的基本原因。

这三高三低六大因素，既是影响中国农险发展的重要原因，又是破解农险难题不可逾越的法门。这六个因素中，有的是客观存在，难以改变的，如高风险；有的是通过合理运作，可以改观的，如高成本、低效益；有的可以变动，但利弊得失难以控制，如保障水平等等。这三高三低，在商业保险框架内是无法平衡不好解决的。但是，政府的介入和财政的支持，就可能找到破解这些难题的途径。中

国农险从山穷水尽到柳暗花明的发展过程，从某种意义上说，就是求解这三高三低使之平衡的过程。三高三低，原本是比较尖锐的矛盾，只有靠政策才能逐步解决。所以农险，被称作政策性业务。

其三，各险种单独核算和建立各种农业风险基金，是农险不可或缺的两项重要制度。

农险费率的厘定，是农险经营最为困难的课题之一。原因在于，无论是政府，还是保险公司都缺乏这方面的原始资料和数据。古人云：巧妇难为无米之炊。没有科学和准确的数据为依据，再高明的精算师也算不出合乎实际的费率。我们从这个实际出发，一般用经营成果来调节。用阶段性的收支平衡来确定农险费率，这是一个暂行的办法。建立单险种核算制度，累积资料，逐步实现科学化的费率厘定办法。1991年11月，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出“要积极发展农村保险，扩大险种范围，鼓励农民和集体投保。在各级政府的支持下，建立多层次、相互联系的农村专项保险基金，逐步建立各项农村灾害补偿制度。”在当时的条件下，中央的这个要求未能得到贯彻。现在看来，建立农业保险专项基金确是应对农业灾害的有效办法。其四，保大灾，免小害，是发挥农业保险和农户自救两个积极性的重要途径，是防范道德风险的重要途径，是彰显农业保险社会功能的重要途径。

在我国农险实践中，经常遇到这种情形：农户参加了保险，似乎就把一切交给了保险公司，无论碰到大灾还是小害，都找保险公司，要求赔偿，而放松甚至放弃自救。这种做法，既是对农险的误读，也容易滋生道德风险。实际上有些灾害，只要及时施救，加上农作物的再生性，是不难对付的，也不会造成多大损失。放弃自救不利农业生产，也有违农险的初衷。有鉴于此，一般农险条款，都设定一个免赔额，力图让农户负起一定责任并让保险公司从繁冗的事务中走出来，解放保险生产力。陕西省有关方面在反思这个现象并深入研究后认为，农险，主要是保大灾。一般的小灾小害应由农民自己负责，靠自救来解决。这是农险路上的明智之举。保大放小，彰显农险的社会功能。

其五，要维护和尊重农险经营公司的合法权益。

保险公司经营任何险种，一要收支平衡，二要有利可图，这是题中应有之义。做不到收支平衡，就不能够生存；没有利润，就不能发展。在一个时期内，我国

农险经营公司寥寥，多数避而远之。就是因为经营农险，没有好处，达不到上述两点，反而要承担亏损。即便是国企如中国人保也处于不能不搞，不能大搞农险的尴尬境地。因此，要吸引保险公司经营农险，就必须维护和尊重它们的合法权益。让它们实现财务上收支平衡，有利可图，调动它们开展农险的积极性。

三、江苏农业保险历史回顾和体会

江苏是我国东部沿海的经济大省，也是农业大省。历届江苏省委省政府都十分重视农业生产和粮食安全。为了防范农业风险，救灾扶贫，各届政府均热心农业保险工作。

江苏农险发展大致经历了三个历史阶段：

1.从解放初到上世纪80年代末，按商业保险路子走，断断续续疑无路。1950-1952年，PICC先后在南通、淮阴等地试办小麦、棉麻和牲畜、生猪保险。因为收费难，亏损大和道德风险，1953年就办不下去了。1955年在上级要求和地方政府的支持下，全省办起牲畜保险，最多时保了100多万头。1958年，人民公社化后，国内保险业务停办，江苏农险中断二十年之久。1979年，国内保险业务恢复发展，1980年江苏人保就在无锡、仪征试办奶牛保险。吴江支公司由农村家财保险发展到养鱼、养蚕保险，受到农民欢迎和当地政府的称赞。全国第一次农村保险工作会议1983年在江苏吴江召开。在党中央国务院关于积极开展农村保险精神的推动下，江苏加快了农险步伐。先后开发了水稻、小麦、棉花以及生猪、对虾等14个险种。总的要求是收支平衡，略有盈余，以备大灾，不赚农民的钱。但经营结果大失所望。全省在1982-1994年间，农险收费1.34亿元，支付赔款1.43亿元，盈利交税285万元，扣除15%的成本费用，净亏损3200万元。当年人保以商业利润填补了这些政策性亏损。随着计划经济向市场经济转轨，按商业保险模式办农险的路子已经走不下去了。

2.从上世纪八十年代后期到本世纪初，改革经营模式，上下求索找出路。首先是国家民政部门的探索。他们从中央救灾资金中拿出一部分，地方政府补贴一部分，农民个人缴纳一部分，试办农村救灾保险。江苏民政厅在扬中县开展试点，政府不仅推动展业，而且补贴保费。但农险之难，非一个部门能应对得了。但它为改革农险经营模式和农村救灾机制提供了有益的启示。接着是保险业内的探索。他们认为建立农业风险防范和补偿机制，政府不能缺位。农险展业难、收费

难、理赔难，只要政府参与就不难。政府也认识到农险对于保障农民收入，农村救灾和稳定农村社会的积极作用。于是，政府与保险公司联手，合作开办农业保险的主张应运而生。经江苏人保拿和全省各地政府协商，尝试联办共保农险的办法。而后者更受欢迎。苏南太仓、宜兴，苏北东海，洪泽等13个县（市）先后开展试点。联办共保推动了农险的发展。但由于政府当时还拿不出钱来补贴保费，使其收支平衡，而是只能盈不能亏。保险公司又得不到实际利益，反而要弥补经营亏损。这种局面是无法长久的。还有省政府方面的思考和探索。在保险公司与农险渐行渐远的情况下，省政府投资一个农业保险公司的意见被提上议事日程。经专家论证和测算，一是政策环境还不成熟，二是经济上也不划算，三是完全由政府开办农险，风险太大。这个议题，几起几落，未能实施。

3.从2005年起，实行政策性农业保险，务实创新上新路。江苏农险按商业路子走，似乎到了尽头。改革探索新途径，因为条件不成熟，又走不下去。当时，中国政府正在努力争取加入WTO。中国需要按国际惯例调整对农业的扶持政策。2002年修改的《农业法》，第一次确定了国家政策性农险目标。2003年，江苏发大水，遭灾严重的淮安市深感大灾面前，作为农村救灾机制，国家救济、社会捐赠、农民自救和农业保险缺一不可。为了解决农民想买农业保险，但又嫌费用太高，保险公司想办农业保险又怕赔不起的困境，政府给予财政支持，补贴农民保险费和保险公司经营费用，开了全国政策性农险的先河。2005年，淮安市政府和中华联合江苏分公司开展联办共保农业保险。同年，无锡市政府把政策性农险作为全市八件大事之一。2006年，苏州由商业公司代办农业保险。2007年，江苏被中央列为首批农险试点省份之一。全省实行水稻、小麦、玉米、棉花和油菜的保险试点，政府主导、政保合作、商业运作、规范经营，农民得到经济实惠。江苏农险迅速发展，成为各级政府支持保护农业体系的组成部分和农业救灾机制的组成部分。

江苏农业保险实践表明，要做好农业保险工作，必须坚持以下三个原则：一是按保险运行的基本规律办事。开办一个险种，要能站得住脚，必须做到保费收入=赔款支出+经营成本+各项税收+营业利润。即便税收和利润暂时不计，保费收入与赔款支出和经营费用一定要大体平衡，做不到这一点，这个险种就没有生命力。这是保险业的常识，也是我国农业保险实践反复证明了的。过去农业

保险之所以经营不下去，许多保险公司避之不及，一个重要原因，就是费率过低，不是以实际损失率为基础厘定费率，而是根据农民承受水平收费。收支不平衡，支出大于收入。不等式下，保险公司难以经营。

二是要有政府和保险公司两个积极性，缺一不可。政府不仅要帮助解决展业理赔的困难，更重要的是财政要对农业保险费用作出实质性的补贴。保险公司要在为农业保险服务中，得到自己的合法利益。正确对待并确实维护保险公司的经营利益，是农业保险能够持久发展的重要环节。

三是必须实现农户，政府和保险公司的三方合作共赢。农业保险对农民来说是转移风险的工具。对政府来说，是保护和发展农业的一个手段。对保险公司来说，是在为农业服务中取得经营利益的一个渠道。三方和谐共生，相得益彰，互利共赢，是农业保险长效发展，兴旺发达的基础和保证。

（2010年10月）