行政许可的程序要求

行政许可的程序要求

大纲

一、行政许可程序概述

（一）行政许可程序的内涵

（二）行政许可程序的基本原则

（三）规范行政许可程序的意义

二、行政许可的实施程序

（一）行政许可实施的一般程序

（二）行政许可实施的特别程序

三、行政许可的变更、延续与监管程序

（一）行政许可的变更

（二）行政许可的延续

（三）行政许可的监管：检查、调查、强制学习、备案抄告、评比

四、行政许可程序的发展与完善

（一）行政许可程序存在的问题

（二）行政许可程序的完善

课件知识点汇总

T01：行政许可程序概述。

T02：行政许可的实施程序。

T03：行政许可的变更、延续与监管程序

T04：行政许可程序的发展与完善。

正文

一、行政许可程序概述

（一）行政许可程序的内涵。

行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或者执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。我国立法机关采用了正面列举辅以兜底条款外加否定式列举的方式对行政许可行为进行界定。《行政许

可法》规定的行政许可的范围主要分为两大类，六小项，一大类是对事项的许可，主要是涉及安全和有限资源配置的事项，另一大类，则主要是指对主体的资格和资质的许可。行政许可程序主要指行政许可行为的时限、方式、步骤和顺序，但对行政许可程序的理解，却不能仅限于此，在一项法律制度中，程序的作用非常关键，正是因为有程序的存在，才将法律原则与法律规范相互连接，相互贯通。在行政法治过程中，程序更具有控权的功能。因而，在谈及行政许可程序的时候，就不能仅仅将之视为行政许可从申请到终止的一系列手续，还应更多地从维护公民权益、保障公正的角度来进行理解。

（二）行政许可程序的基本原则

1、合法原则与行政自我拘束原则。行政许可合法原则实际上就是依法行政原则在行政许可领域的体现。首先，它体现的是程序上的分权思想，即行政机关权力的来源必须由法律规定，行政机关只能在法律之下进行操作意义上的细化立法。其次，合法性原则体现的是上位法对下位法的优越性，这是以法的位阶理论作为支撑的。

行政许可行为原本是一个存在裁量余地的行政行为，我们必须在微观上为行政权的规范运作，寻找一个补充的控制理由，这就是行政自我拘束原则。行政自我拘束原则从程序角度看，是指行政机关在一段时间内，对一个许可规制曾经采用过的方式、步骤、顺序和时限标准，对其他的同类许可也应适用。

2、公开原则与保密的例外。公开原则几乎是一个纯粹的程序性原则，公开原则的要求则体现在四个方面：一是行政许可的依据公开，即有关行政许可的实体性与程序性规定，必须是公示的，是任何许可申请人都可以得到的；二是行政许可的标准公开，申请许可需要达到的条件必须是事先决定的，公开是对这一确定性的保证；三是行政许可的过程公开，一切的行政活动都应当是透明的，在阳光下进行；四是行政许可的结果公开，无论何种决定都应当让当事人和公众知晓，而且关键的是要公开说明理由，没有理由说明的公开同不公开相比，几乎不存在大的差别。

当然，公开也不是没有限制的，公开的界限在于法律规定的保密事项的保留，这主要是指对国家安全、商业秘密和个人隐私的保护。其中，公开是原则，保密是例外，保密须有明确的法律规定才能排除公开原则的适用。这里涉及一个秘密认定权的问题，以及保密规则是否足够明确、秘密标准是否

可协商的问题。当然，这也取决于对公开与民主的要求程度高低的不同要求。

3、公正原则与效率原则。公正原则要求行政机关平等对待许可申请人，单从程序上来理解公正原则，它主要包括三项要求，即自己不做自己的法官、不单方接触和不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。

行政效率主要体现在时间角度和效益角度。从时间角度看，效率主要是指速度，即及时原则。这首先表现的是时限法定的要求，其次是禁止在实施过程中无故拖延的问题。从效益角度看，效率主要是指投入产出比，即效益原则。这首先要解决的是程序设定科学的问题：既避免不必要的拖沓手续，降低规制成本，同时又降低申请人的投入成本。其次是要解决在实施中如何因地制宜和提供便利条件的问题。

4、适应原则与信赖保护原则。行政许可的立法与执法工作充分考虑到因时间和地域不同产生的差异性等实际情况，充分发挥出我国授权立法宽泛的优势，向社会提供妥当、必要和合适的制度供给，满足现实的需要。《行政许可法》一方面授予各级行政机关较大的自由裁量权，以解决地区和行业间差异的问题，又特别规定了许可设定后的评价制度，以实现行政许可与社会发展间的协调。

《行政许可法》的一项重大贡献是它把信赖保护原则明白地写入了国家立法。在现实的行政许可中，判断信赖利益的存在有四个条件：一是信赖利益的存在，即公民根据前一行政许可规定确已作出了生产生活安排；二是损失的存在，即行政许可规定的改变带来的损失是明确和直接的；三是二者之间存在因果关系；四是这种信赖利益值得保护，既保持原有许可规定不变的必要性，这里事实上存在着一个利益衡量的过程。

（三）规范行政许可程序的意义

1、控制行政权力。正当的行政许可程序既可以控制行政许可权的滥用，又可以保障行政许可的效率。行政许可程序对行政许可权的控制主要表现为：通过听证、说明理由、回避等行政程序制度为行政许可权的运作设定轨道，从而监督行政许可机关对行政许可权的行使，防止权力的行使背离法定的目的。

2、保障公民权益。正当的行政许可程序可以保护公民的人格尊严等基本人权不受侵犯，并为公众提供影响行政许可决定形成的机会。程序权利对于

实现公民基本人权具有决定性意义，正当的事前、事中、事后程序便于充分保障公民基本人权的实现，并使公众有机会参与行政管理的过程，以影响行政决定的作出。

3、增进直接民主。随着民主和法治理念的内涵有了新的丰富与发展，各种参与制度的直接民主形式也产生了，《行政许可法》中有关知情权、说明理由、申请听证等规定正是为申请人实现直接民主提供了正式的法律途径，是对民主理念的具体贯彻。

4、提高政府威信。正当的行政许可程序可以改善官民关系，增进公民对政府的信赖。因为公正的程序可以使受行政决定影响的人相信行政许可决定的事实基础是真实的，从而消除对行政机关的怀疑。营造一个平等对话、自主判断的场所，以改善官民关系，增进公众对政府的信赖，从而提高政府的权威，是健全行政许可程序的重要目标。

二、行政许可的实施程序

（一）行政许可实施的一般程序

１、申请与受理。

行政许可的申请是指自然人、法人或者其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。这是行政许可活动的开始，自申请人提出申请之时起，行政许可的各种法律关系就因此产生，一个行政行为便告成立，而法律制度的规制才能开始发挥其作用。许可的申请方式一般以书面为原则，但不排除口头申请的存在。口头申请一般包括两种情形，一种是事项简单的一次性即时请求，另一种是出于对申请人的帮助的需要，可以由申请人在现场提出口头申请，但需要由行政工作人员进行笔录，并经当事人最后核实确认后，形成书面材料存档。

随着时代和科技的发展,目前有两种新型的申请方式被越来越多地被采用，这就是格式文本与数据电文申请。格式文本的优势在于可以由行政机关提供更为专业的标准化的申请文书,既适于公民填写，也便于行政机关的规范化与自动化管理。可以大大提高行政工作的效率。格式文本相应地对行政机关提出了两项要求：一是要求其对格式申请文本内容进行限制,即文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。二是要求履行教示的义务。由

于许可的申请条件由行政机关提出，因此，除了要求行政机关对于申请的条件、程序、依据等事项进行公示外，还有义务对申请人针对内容提出的疑问进行解释和说明。

数据电文包括了信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式，其中尤其以电子数据的冲击最大。随着网络的普及，以互联网传输技术为依托的电子数据交换给行政活动的方式提出了很大的挑战。电子数据的便捷性、广泛性与效益性是物理文本模式无法比拟的，现在电子政务的适用范围日益扩张，特别在行政公开方面作用最为明显。但电子数据交换的一个最大的弊端在于其真实性难以得到保证，因而，在申请过程中，除了教示义务可以得到圆满的解决外，一些对申请者真实意思表示以及需要对其他法定申请材料的真实性进行检验、核实的部分，依然要求申请者到现场提交。

行政机关在接收申请材料后，需要对材料进行形式审查。审查的内容主要包括以下几项：（1）、申请事项是否属于依法需要行政许可的事项；（2）、申请事项是否属本行政机关管辖范围；（3）、申请人提交的材料是否齐全；（4）、申请人提交的材料的格式是否符合要求；（5）、申请人提供的材料是否存在表面错误。

按照《行政许可法》的规定，行政机关经过对申请材料的初步形式审查，根据不同情况,可作出如下处理：（1）申请事项依法不需要取得行政许可的，即时告知申请人不受理。在告知不受理的同时，应当向申请人说明，他无须申请许可即可以自由实施所申请的活动。（2）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。此时，如果行政机关工作人员知道确切的主管机关的话，应当一并告知申请人。（3）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。（4）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者5日内告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

对于非当场告知的情况下，送达的方式和期间的计算应当以申请人收到通知之时起为送达完成，这与其他送达的一般规定相一致，也是督促行政机关更有效率地工作，采用更便利的方式进行告知。

除上述情形之外，对于申请事项属于行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照行政机关的要求提交全部补正申请材料的，

行政机关应当受理。

行政机关无论受理或不受理，都必须出具加盖了本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。这项规定主要的考虑还是为了对申请人的下一步的行政救济提供证据。

２、审查与决定

行政机关受理许可申请后就进入对申请的审查程序。审查是对申请材料实质内容的真实性、和条件性的审查，以确定申请人是否具备法定的许可条件，并考虑其他相关因素进行衡量，以作出批准与否的决定。

审查分为形式性审查和实质性审查，形式性审查主要是根据《行政许可法》第34条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定”，审查的内容为是否“材料齐全”和是否“符合法定形式”。实质性审查一般而言要审查以下几个方面内容：一是申请人是否具有相应的权利能力。例如申请律师执业证的申请人只能是参加司法考试合格的人员以及法律规定的其他人员。二是申请人是否具有相应的行为能力。三是申请是否符合法定的程序和形式。四是授予申请人许可证是否会损害公共利益和利害关系人利益。五是申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。

对行政许可申请的审查有四种方式：第一是考核，此一般多用于个人资格许可，对申请人的能力与专业水平进行测试。这类许可一般属于对专业技能有较高要求的职业，国家出于安全等因素的考虑进行总体控制，有一定的竞争性，例如各种职业资格考试。第二是检验、检测、检疫、勘验、鉴定、体检等技术性检查。这一类可以统归为物理性检测，一般需要借助科学仪器，对被检测对象进行数据采集与数据分析，这种审查的结果最具有客观性。第三是评审论证。这一类审查主要应用于一些影响范围广、持续时间长、可能会牵涉到众多其他相关的利益的许可项目，如相应许可的安全性与可行性已得到初步论证，但具体方案的可操作性与安全性尚需进一步核实。第四是实际调查。这种调查一般是针对不能通过书面进行准确反映，需要调查的对象对许可本身又有决定性的影响时才会采用。例如楼房的消防检查，饭店的卫生检查等。《行政许可法》第３４条规定，根据法定条件和程序，需要对申

请材料的实质内容进行核查的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

《行政许可法》还对审查的期限做出了规定，它规定了四种一般期限限制，第一种是当场受理，当场决定；第二种是针对一个机关单独受理许可的情况，审查期间为20日，特殊情况下经本行政机关负责人批准后，可以延长10日；第三种是针对采取统一办理或者联合办理、集中办理的情况，审查时间最长为45日，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日；第四种是针对需要上报上级行政机关决定的情况，下级机关的审查期限为固定的20日，不得延长。而上级机关的审查期限同第二种情形。在这种上下级联合审查的行政许可中，上级机关不得要求申请人重复提供申请材料，以防止许可机关利用这种方式来延长自己的审查期限。

任何一个申请，经过审查最终都要由许可机关作出决定。行政许可决定的结果，只可能是两种，批准或是拒绝。如果申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当准予，并且根据公开原则的要求，对于这些被准予的行政许可决定，公众有权查阅。对于不予批准的许可申请，根据《行政许可法》的规定，应当说明理由并告知救济权利与救济途径。行政决定的告知，不单纯是告知当事人决定的结果，更关键的是告知决定的理由，这是行政机关对自己的决定的一个说明义务，是行政诉讼中行政机关举证中说服责任在听证阶段的体现，促使行政机关进行自我拘束。此外，不予许可的决定中的说明理由，应当在后续的复议与诉讼等救济途径中作为证据来使用。如果行政机关给出的不予许可的理由，在复议和诉讼中被认为不成立的情况下，即使行政机关有其他更充分的理由，也要承担败诉的结果，除非，申请人提出了其在行政审查过程中没有提出的新理由。

行政许可决定的形式主要有三种：第一种是证书，如许可证、执照、资格证、资质证等，一般由主管部门颁发，长期有效，部分需要定期审核。第二种是行政机关的批准文件或者证明文件，一般是由主管机关在申请人的申请文件上加盖印章，或由主管机关出具加盖印章的书面文件。这种形式一般适用于有较强的针对性和限制性的申请事项，且往往是一次性有效的。第三种是加贴标签或加盖印章，一般用于基于技术性检验的许可，加贴或加盖在检验的物品之上。此种许可标的的确定性最强。行政机关在作出准予行政许可的决定后，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖印章。

（二）行政许可实施的特别程序

1、特许程序——招标、拍卖

《行政许可法》规定应当通过招标、拍卖程序来进行行政许可的主要包括有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入以及需要赋予特定权利的事项，这类由行政机关直接为相对人设定权利的行政许可行为称为特许。

招标和拍卖的程序主要适用《招标投标法》和《拍卖法》的规定。招标一般按如下步骤进行：招标——投标——开标——评标——决标——定标。招标分为公开招标和邀请招标两种方式。公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定人或者其他组织投标，邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标，应邀者不得少于3人。无论是以公告方式还是邀请方式，都必须预先规定好审查的标准，并且这些标准对所有的潜在申请人来讲都必须是公平的，不得订立不合理的条件，对潜在的投标人进行歧视性待遇。评标一般聘请5人以上单数业内专家组成评审委员会进行评选，专家与投标人有利害关系的应当回避。价格是评标中的一个重要指标，但不是唯一的审查要素。决标的标准是：能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。评标结束后要写出评标报告。在定标前，投标的标书情况需要严格保密，禁止招标单位与投标人进行私下实质性接触，一旦定标，由行政机关签发许可文件或发放许可证，抑或双方签订合同，禁止反悔与更改。任何一方违反上述规定的，都要承担法律责任。

拍卖的程序一般分为三个阶段：拍卖委托——拍卖公告与展示——拍卖实施。拍卖委托阶段与竞拍人无关，是拍卖人与委托人就资格、标的、佣金及底价等问题进行磋商，并签订委托合同。拍卖公告应于拍卖前7日于报纸或者其他新闻媒介上发布，需要就拍卖展示、拍卖标的、拍卖时间、地点以及竞买手续等相关问题作出公告，如果需要在拍卖前对拍卖标的进行展示的，展示时间不得少于2日。这主要是为了更广泛地通知到潜在竞买人，提高拍卖的成功性。拍卖实施程序一般包括开叫价、叫价、应价、成交、确认和善后等程序。

2、认可程序——考试、考核。

考试与考核是因为对质量的要求而产生的对数量的控制，这类许可一般与人的生命、健康、权利保障有着直接和非常重要的联系，有较强的专业性，要求申请者要有较高的专项知识和能力。而才能与素质是与人身不可分的，机构的能力则由具有相应素质的人和一定的仪器设备来保证。考试与考核是一个可以公平、客观反映这种条件与能力的手段。我国规定需要通过考试、考核程序来授予许可的项目，限于提供公众服务并且直接关系公共利益的行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。

公民特定资格考试的程序一般分为：公告——报名——考试——评判——决定五个阶段。在考前，行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。在报名阶段，行政机关将进行资格审查，报考资格的限制在考试中是普遍存在的，这是因为诚信和安全的需要。考试一般要在统一时间进行，但对一些考试内容和形式相对固定，不存在泄题危险的考试也可能采用更为灵活的时间，如驾驶证的考试。评判工作一般要统一封闭进行，避免外界的干扰，但最后的成绩应当公开查询。一般的资格考试没有明确的数量限制，只要通过了考试前预先定下的标准，就可以获得许可。但有的除了质量的要求，还有数量的要求，这时，就应当根据择优录取的原则,根据成绩依次录取。对于现场技能考核的，应当现场就公布考核结果，作出许可决定。

法人的资格、资质考核的程序一般分为申请——书面审查——实地考核——核实四个阶段。尽管考核的起始行为为申请，但事实上，在申请之前，考核的标准必须是明确的。因为考核的标准在一定时期内是固定的，申请可以不定期地进行，因而，不需要发布公告予以通知。但在标准改动时，则必须要向外界公布，行政机关内部的标准调整不应具备对外的效力。考核主要是对专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等内容的审查，其中人员构成、经营业绩等，可以通过书面进行审查，但技术条件与管理水平，则必须要深入实地进行测评。具体考核项目的标准不同，相关详细规定由具体的法律、法规、规章等进行确定。

3、核准程序——检验、检测、检疫

这类许可指向的对象只能是物，而不能是行为或人身。《行政许可法》规定，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、

物品，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫的，行政机关应当根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。检验、检测、检疫的一般程序是：申请——检验、检测、检疫——数据分析——许可决定。由于检验、检测、检疫自身的客观性，对这类许可的审查行为的程序控制主要集中在时限上，防止行政机关无故推延。首先，自受理申请之日起5日内，行政机关应指派两名以上工作人员进行检验、检测、检疫。其次，检验、检测、检疫应按法律规定的项目进行，行政机关不能对法律规定的项目以外的内容进行检验、检测、检疫。而且，检验、检测、检疫需要按照法律规定的程序进行，无规定的，应当按照符合科学的规则进行，不能以经验来替代科学的检验、检测、检疫，以保证检验、检测、检疫所采集的数据、资料的客观性。最后，数据分析并不是这类程序中的必经阶段，如果法律对检验、检测、检疫所采集的数据或资料有直接明确的规定，不需要作进一步的数据分析或技术分析，即可直接认定相应设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范，行政机关应当场作出行政许可决定。

4、登记程序

我国《行政许可法》规定适用登记程序的情形专指企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。登记程序分为以下步骤：申请——受理——审查——决定。申请的存在排除了行政机关主动的强制登记。这里的审查根据法律规定，主要是形式性审查，审查项目主要是申请资料的齐全性与形式合法性，只要申请材料符合法定形式的，行政机关就应当当场予以登记。也就是说，受理、审查与决定三者在时间上是基本合一的，当然形式审查也需要时间，但许多情况下从受理到决定一般应在当日内完成。《行政许可法》第56条在规定了登记以形式审查为原则的前提下，又规定了根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。至于什么情况应当属于“需要对实质内容进行真实性核实”的，完全取决于具体法律、法规、规章的规定。行政机关不能任意借口进行实质审查而做不必要的拖延，对没有明文规定需要进行实质内容的真实性审查的事项，一律应按形式审查的要求进行，当场作出许可决定。

三、行政许可的变更、延续和监管

（一）行政许可的变更

《行政许可法》第49条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请，符合法定条件、标准的应当依法办理变更手续。而行政机关主动的单方面地改变行政许可的事项，可能存在三种情况，一种是对许可事项的纠正。当经事后检查发现当初作出行政许可时就己存在法律错误，那么行政机关可以将其撤销，如果错误只是一定的瑕疵，虽不足以推翻整个行政许可决定，但对许可事项有重大影响，行政机关有权予以纠正，但是应受信赖保护原则的约束。第二种情形是当现实发生紧急危险或不可抗力时，行政机关有权对许可事项作出变更，如果出现这类情况要求变更许可条件，行政机关可以提出额外的要求，让被许可人补足许可实施所需的条件，以确保许可的安全实施。如果出现这类情况要求变更许可本身，这种变更的处理又可以分为两种情形，一种是许可申请本身是无费用的，这时行政许可机关的变更不负补偿责任，如限水、限电等；另一种许可是经招标、拍卖等程序，被许可人是作出对价后取得的，这时的变更，应当对被许可人作出一定的补偿。第三种情形是当法律、法规发生变化时，法律不溯及既往，根据信赖利益保护原则，一般行政许可机关不得单方面变更许可事项，如果必须变更时，应对被许可人受到的损失作出相应补偿。

（二）行政许可的延续

行政许可的延续，又称行政许可的延展，它只适用于有期限限制的行政许可，是指在行政许可的有效期满后，延长行政许可的有效期的行为。许可的延续为的是新许可证的便利发放。许可的期限限制是预先规定的，明确而不应更改的，这里并不存在旧许可延续的信赖利益。这样的规定，无疑是对被许可人是有利的，但对潜在的竞争者来说则是不利的，对公共利益保护来说，也是不充分的。因此，对于许可延续的批准或拒绝，应当根据许可的性质采取不同的措施。对于非竞争性的行政许可，有期限限制的，除非有反面的证据，否则应当予以延续。而竞争性的许可，则必须同新的许可申请一样，被许可人同其他申请者一样要在同样的条件下进行竞争。相反，如果行政机关准予被许可人的延续申请才是应当进行听证的，因为这剥夺了其他竞争者的申请机会。此外，许可期间如果法律没有发生变动，那么就意味着许可标准没有发生变化，被许可人的延续申请应当按照上述的规则办理。如果这期间，法律发生了变化，那么，根据法律不溯及既往的规则，新标准不应适用于被许可人，在存续期间内被许可人的权利应受保护。但期限过后，原有的申请审查已不能证明被申请人的合标准性，因此必须按照新的标准进行新的实质审查。

行政许可的延续是一个依申请的行政行为，从程序上讲，行政许可的延续是有效许可的继续实施，因此，被许可人必须在原许可有效期内提出延续申请。超出有效期后的申请，应被视为新的行政许可申请，按一般程序进行。《行政许可法》规定了一个一般的延续申请期限，为行政许可有效期满30日前，但法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。对于延续申请，行政许可机关的审查期限为有效期满前作出，即最长时间为30日的不变期间，当在这一期间内行政机关未作决定的，视为准予延续，也就是默示批准。

（三）行政许可的监管

《行政许可法》规定的对行政许可的监管，是指许可决定机关在作出行政许可决定后，对被许可人实施许可的情况的监督与控制。行政许可的监管形式多种多样，主要的方式有检查、调查、强制学习、通知备案、评比等。

1、检查。检查是行政许可监管手段中应用最为普遍的一项，检查的种类繁多，如审计检查、安全检查、业务检查；检查的方式也多种多样，如通过调卷进行书面检查，深入现场进行实地检查；检查的规模也可根据情况可大可小，如几个部门联合进行的全面检查，根据许可事项的现实问题进行的重点检查、局部检查、单项检查。其中根据检查的时间因素，检查可以分为无时间限制的不定期检查和一般有固定时间的定期检查。不定期检查一般属于临时性的突击检查，这主要是为防止被许可人为应付检查而伪造待检事实。这样的检查结果往往更符合被许可人的真实情况，更能发现行政许可实施过程中存在的问题。定期检查有的源于法律规定，如根据《企业法人登记管理条例》中规定的年检制度，有的源于行业内的惯例，一般选在所属单位业务相对宽松的某一时间段内进行业内的大检查。但无论是何种检查，检查单位一般必须是许可决定机关，检查内容必须在行政机关的职权范围之内。而且，这种检查不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，检查者不得索取或者收受被许可人的财物或谋取其他利益。在程序上，检查的结果和处理情况应当记录在案，公众有权查阅。

2、调查。调查是行政许可机关根据检查中发现的情况，或根据其他途径得到的通报、检举等信息，对被许可人可能存在重大违法、违规的行为进行的有针对性的核实工作。调查可能对被许可人的正常工作会产生更大的冲击，也会给被许可人的信誉造成影响。因而，作出调查决定需要谨慎。第一，

调查必须要有有力的理由，即被许可人的违法、违规嫌疑必须有一定证据支持；第二，调查不能超过必要的限度，应采取最小损害原则来确定调查的手段，不能不必要地干扰被许可人正常的工作；第三，调查应当有一定的期限限制，不能搞无限期审查和重复调查；第四，调查结束后，应当及时根据已调查证据作出决定，并予以公开。同时，对于因非法、不当调查给被许可人造成损失的，行政机关应当承担赔偿责任。

3、强制学习。此项监管手段主要应用于资格、资质类许可。因为这类许可的发放一般是通过考试或考核程序进行，当申请人获得行政许可后，可能会放松自我要求，导致自身水平下降。因此，强制学习是一种必要的督促手段。例如，我国的律师制度实行的是资格证与执业证分离的制度，资格证终身有效，但若想从事律师实务，则必须申请执业证。执业证每年注册一次，在注册前执业律师必须参加律师协会举办的律师业务培训，只有满足相应的课时数，经审核合格后，才能予以注册。当司机因违反交通规定被罚分达到限额后，也面临一个强制学习的问题。强制学习应当有灵活的时间安排，让被许可人可以有更多的选择可能，不至于和生活工作发生太大的冲突。

4、备案抄告。此项程序，主要应用于那些许可实施范围较广的项目。根据《行政许可法》的规定，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。这样就存在着一个被许可人在行政许可机关管辖范围外活动的可能，行政许可机关不能亲自对其进行有效的监管。为了更好地掌握被许可人实施许可的情况，可以要求被许可人对其在其他地方开展的与许可相关的工作情况，定期或不定期地向行政机关进行汇报，由行政机关归档备案。《行政许可法》还规定了抄告与网络信息共享制度。即要求违法行为地的行政机关应当将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可的行政机关。行政机关之间建立计算机档案系统互联，可以网上核查被许可人从事行政许可事项的活动情况。

5、评比。评比是一项激励性的检查措施。评比的结果一般不会与行政处罚相连，不会给被许可人带来直接的现实损失。相反，一般的评比只评先进，其结果往往是给部分被许可人带来好处。但评比的结果对被许可人的信誉有很大的影响，特别在竞争性强的行业中，评比的结果往往可以确立一定的市场优势，给被许可人带来更具衍射性的利益。这种激励性手段的应用，可以丰富检查的手段，并缓和许可机关与被许可人之间的对立。但这种评比也会给公共利益或第三人利益带来影响，因此也需要法律加以严格规范。

四、行政许可程序的发展与完善

（一）行政许可程序中存在的主要问题

1、行政许可处理期限不明晰。《行政许可法》关于行政许可审批期限的规定，从很大程度上扭转了过去许可审批期限不明和过长的被动局面，然而，从该法实施以来的情况看，行政许可机关拖延处理的现象仍然严重，有些行政许可机关及其工作人员利用程序规定上的不完善、不具体，有意或无意地曲解法律，为自己的行政不作为寻找借口。

2、行政许可程序公开程度不高。由于我国行政许可的适用范围十分广泛，许可条件和标准千差万别，随意性较大，规章等规范性文件规定的许可条件和标准比较笼统，许可机关人为掌握的许可条件和内部标准过多，为行政机关工作人员的恣意妄为，以权谋私，贪污受贿留下了可乘之机。

3、行政许可程序公平机制不健全。虽然《行政许可法》第七十二条第六款规定了依法应当举行听证而不举行听证的法律责任，但由于没有规定具体听证程序，如听证公开的范围、听证人员的组成程序等；没有规定说明理由的具体程序，如不说明理由的责任人员如何确定、不说明理由如何取证等，导致行政机关实施行政许可随意性较大。

4、行政许可处理程序不简约。繁琐的程序不仅加重了行政相对人的负担，而且败坏了政府的形象，提升了行政成本，降低了行政效率，助长了官僚主义等现象的蔓延。

（二）行政许可程序的完善

1、完善行政许可期限制度并规定相应法律责任。对可以批准延长期限的情况，应当严格立法，规定期限的延长必须符合以下几点要求：一是其延长的理由必须是正当的，并且，行政机关应当将延长期限的理由告知申请人。二是要履行严格的内部报批手续。三是延长期限应当短于作出行政许可决定的一般期限。

2、设置行政许可公开程序并规定相应法律责任。如规定通过网络公开行政机关职权范围、条件、程序、期限等相关信息，完整、全面、及时履行了

公开程序，否则将追究相关人员的法律责任等。

3、设置简要的行政许可程序并规定相应法律责任。制订高效运行的行政许可程序法律，使政府快速、高效、便民执行行政许可程序。要做到一项许可只能由一个机关审批；行政执法坚持听取意见；完善时限、受理、通知等基本规则等等。

4、逐步制定全面的行政许可程序法律责任。由于行政许可的种类变化多样，制定全面的行政许可程序法律责任，不能一蹴而就。只有从整理现有行政许可程序法律规范和总结已有行政许可程序法制化经验出发，分块进行行政许可程序立法，在取得阶段性立法成果基础上，逐步通过立法补充和完善行政许可程序法律责任，改变目前部分行政机关及其工作人员在一定程度上存在着“重实体，轻程序”的观念，才能真正贯彻依法行政方略，实现行政的公平、公正、公开、便民。