第8.1章中国的公共事业管理

化程度，增强了事业发展的活力，淡化了单一化的行政隶属关 系，减少了事业单位对于计划的依赖性，增强了事业单位对于市
场的适应性，有利于事业单位进一步转换运行机制。
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4、国家、集体、个人一起上
鼓励和提倡全社会办事业，通过多渠道、多层次、多形式
来筹集各项事业发展资金。 这些改革措施，促进了各类国办事业与民办事业的发展。
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3、管理僵化、缺乏活力 长期以来，我国事业单位采用行政机关的管理模式进行管 理，统得过死。事业资金、计划、项目、工资、福利、劳动、 人事等诸多方面多由各级政府及其工作部门直接管理，运行机 制僵化，形成了“干部靠任命、职工靠调令、开销靠拨款”的 呆 板公式。
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4、结构失调、效率低下 条块分割造成我国公共事业在地区和部门的分布极不合 理，发展很不平衡。事业单位过多集中在首都和大城市，加 剧了我国城乡二元结构，影响了社会的协调发展。 在分布不均而又有限的事业中，由于缺乏有效的运行机 制，大多处于低效率运行状态。
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第三节 深化公共事业管理体制改革的基本思路 一、市场经济条件下公共事业管理体制改革的目标
1、实行政事分开 （1）政事职能分开 明确政事职能范围，明确事业产权归属，引导事业单位走 社会化道路，将行政机关中的辅助性、技术性、服务性的事务 从行政机关中划出去，交由事业单位承担，将少量现由事业单 位承担的政府职能交还政府部门。 如，卫生行政部门主要承担发展规划、资格准入、规范标 准、服务监管等行业管理职能，从公立医院具体事务的微观运
第一，国家为事业单位提供一切事业经费的来源。
第二，为事业单位制定统一的事业财务制度。
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3、资源配置非社会化 （1）计划化 国家为各项事业制定了发展规划，并为各事业单位下达指 令 性计划，各事业部门和单位的任务就是要完成国家事业计划。
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（2）事出多门
由于国家财政无偿供给各类事业经费，造成事业单位的行
1、机构重叠、人员膨胀 我国的公共事业管理突出表现为条块分割，部门所有，各 个行政部门出于目身利益和需要的考虑，想方设法设立事业单 位，进行事业管理，导致机构重复设置。 机构增加导致人员增加，逐渐造成人员膨胀、人浮于事、 办事效率低、服务质量差的局面。
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2、政事不分、职责不明 在计划经济体制下，政府设立了相应的公共事业管理机 构，但这些机构往往充当着事业举办者或所有者、事业行政管 理者、事业经营者或运行管理者等多种角色，所有权与管理权、 经营权合一，既是运动员，又是裁判员。
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3、全面革新阶段(1996年至今) （1）1996年，《关于事业单位机构改革若干问题的意见》出台： 《意见》提出了事业单位改革的指导思想与基本思路： 指导思想： 遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立起适应社 会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律、充满生 机与活力的事业单位管理体制、运行机制和自我约束机制。 基本思路是： 确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样 化的分类管理，实行制度化的总量控制。
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2、高度中央集权的政治体制是其政治根源
在高度中央集权的政治体制中政治系统对经济和社会进行
了全方位的调控，中央政府建立了一系列相应的事业职能 机构，直接举办公共事业。
政府充当着公共事业所有者或举办者、行政管理者、经营
者等多种角色。公共事业部门成了政府的附属物。
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3、认识误区是其思想根源
在计划经济体制下，公共事业被界定为“没有生产收入”、
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（3）政事管理方式和机构名称分开
在管理方式上应坚持：运用法律手段，使管理更加规范；
通过年度报告制度，实现对事业单位的“跟踪”管理；将事业 单
位置于社会的监督之下。
政事机构从名称上也要分开。事业单位的名称要突出体现 事业单位的特点，应简单明确、规范统一，做到名副其实。
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2、实现科学管理 公共事业管理体制改革的必须实现公共事业管理从经验型 向科学型的转变，从根本上改善公共事业的领导体制和运行机 制，对公共事业的领导制度和人、财、物管理制度等整个管理体 系作出新的制度安排，提高公共事业管理的效益。
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二、深化公共事业管理体制改革的政策选择
1、科学分类、逐步分流 （1）科学分类 按照公共经济学的理论，可以从以下两方面进行分类 A、按照公共事业单位的公益性程序来分类 即从提供产品或服务的社会功能、使用价值属性来分类。 可以将事业单位分为纯公益性、准公益性的事业单位。 政府要负责统筹发展纯公益性事业，对社会力量参与纯公 益事业发展给予鼓励和政策优惠、扶持。准公益性事业要由政 府和社会共同参与，政府在其中要发挥重要作用，提供重要支 持，但要积极发挥社会力量和公民的个人力量举办公共事业。
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（4）职能扩大化 在传统的计划经济体制下，国家统包统管、政事不分，泛 化了国家的事业职能范围，造成政企不分、政事不分、企事不 分，既阻碍了有关产业的健康发展，又扩大了国家事业职能的 范围。
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二、传统公共事业管理体制的成因
1、高度集中统一的计划经济体制是其经济根源 由于经济控制权的高度集中，中央政府就成为一切社会经 济活动的惟一主体，直接配置社会资源，直接组织和管理社会 生产活动，直接控制社会生活。除了包办工商企业外，也包办 了一切公共事业，导致政事一体化。
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第二节
公共事业管理体制改革
一、改革的历程（不做考试要求）
l978年，我国公共事业管理体制开始改革，期间可分三阶段： 1、重建与探索阶段(1978--1987年) 这期间的主要工作是： 恢复或重建在“文化大革命”时期遭到破坏或削弱的公共事 业 管理机构和法律、法规、管理制度； 进行一些事业部门的体制改革和机构调整； 进行机关后勤社会化的试点； 恢复职称评审工作，开始推行专业技术职务聘任制； 适当下放了事业单位组织人事管理权限。 18
“所需经费由国库支出”的社会工作。 事业单位被认定为不直接从事物质资料生产，属于非物质
生产部门，既不具有生产经营职能，又不具有实行政治统治和
组织管理经济的职能。 非经济性的定位，将公共事业活动与经济发展割裂开来；
政治化的描述将公共事业视为上层建筑的组成部分，使之与政
治活动逐渐靠拢。
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三、传统公共事业管理的弊端
家事业经费的严重不足，大大增强了事业单位自我生存与发展 的能力，也增强了事业单位主动适应社会需要的能力、动力和
活力。
这些改革措施，有利于国家调整公共事业单位的职能范围， 促进原有部分事业单位实现企业化、产业化与市场化。
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3、“开放”、“协作”和“联合”
这些改革措施，在不同程度上提高了各类事业单位的社会
第三章 中国的 公共事业管理
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第一节 计划经济体制下的公共事业管理
一、传统公共事业管理的特征
传统公共事业管理的总特点是国家统包统管，高度集中统一。 l、高度行政化 （1）政府成立事业机构，直接管理公共事业 为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的 事业行政管理部门，并由这些政府部门去分头统管各类事业单位。 1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议通过了全 国人大常委会关于国务院机构改革问题的决议。国务院各部委、 直属机构、办事机构从100个减为61个；省、自治区政府工作部 门从50-60个减为30-40个；直辖市政府机构稍多于省政府工作 部门。
政化与福利化。于是，各部门、各地区、各单位都纷纷建立各 自所属的事业体系和事业单位，要事业人员编制，争事业发展
经费，形成了“政出多门”、“事出多门”的事业发展格局。
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（3）事业单位相对封闭、重复建设和效率低下 行政化，使事业单位 “政府所有”、‘‘部门所有”、 “地方所 有”乃至“单位所有”，各部门和单位之间相互分割、相互封 闭。 各部门、各地区、各单位为了自身的利益，各自为 “事”,“事出多门”。 由于低水平的重复建设，必然会降低各类事业资源的利用 效率，造成事业资源的大量浪费。
2、深入与拓展阶段(1987--1996年) 这一时期是十三大到1996年《关于事业单位机构改革若干 题的意见》出台。 改革的主要内容： 下放权力，扩大事业单位管理自主权； 进行事业人事制度改革，推行聘任制、辞职辞退制； 建立人才市场； 启动公共事业社会化、产业化； 进行工资分配制度改革，强化分类管理； 以公共需要为标准，重新确定财政支持公共事业的范围等。
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3、实现社会化 （1）兴办主体的多元化 根据区域社会发展的总体规划和社会的公共需求状况，动 员社会力量兴办各类公共事业，培育和发展社会中介组织，鼓励 国内外经济、社会组织和公民个人广泛参与公共事业的发展，形 成多元化的公共事业发展格局。
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（2）逐步对原有的部分公共事业单位进行转制改革 现有的部分公共事业单位要逐步用产权制度改革的办法实 行股份制和民营化，通过社会法人、自然人购买产权，实现公共 事业单位投资主体多元化，从而促进公共事业单位运行机制的转 换和社会公共事业的发展。
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ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
B、按照事业单位的社会化程度来分类 即从举办体制来分类，可以分为官办事业单位和民办事业 单位两大类。 官办事业单位是指由中央或地方政府举办、在市场补偿基 础上政府通过再补偿和政策扶持确保其事业条件和事业经费的 事业单位；民办事业单位是指由民间举办，政府予以鼓励和支 持的事业单位。 根据上述分类法，可将事业单位分为官办纯公益性事业单 位、官办准公益性事业单位，民办纯公益性事业单位和民办准 公益性事业单位四种。
法律上的保证，运行没有必要的法律监督，其发展主要取决于 国家和政府领导人的重视程度。
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2、主体单一化
在传统的计划经济体制下，由于所有制结构的单一化与事
业活动的非产业化，私人及其他社会团体失去了兴办公共事业 的空间。
国家成为惟一的公共事业管理主体，包办一切事业。
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（2）国家财政统包供给各项事业经费
“一起上”措施，符合事业发展主体多元化的改革方向。