美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义
西方行政学说史 读书笔记 黑堡宣言
西方行政学说史评述黑堡宣言之读书笔记姓名：吴文才学号：2015201242读书笔记“黑堡宣言”是指美国弗吉尼亚理工学院及州立大学公共行政与政策中心沃姆斯利、顾塞尔、怀特、罗尔、沃尔夫五位教授合著的一篇文章《公共行政与治理过程:改变政治对话》。
因为作者学校所在地为“黑堡”，故称为“黑堡宣言”，“黑堡宣言”的发表主要有两个时代背景:首先，在实务层面，美国政治文化中存在着一种根深蒂固的反政府、反权威和贬斥官僚的的传统，结果造成了政府工作的无序、混乱，政府的治理能力遭遇到严重损害。
其次，在公共行政学界，早期的公共行政学理论建立在政治——行政分离的原则之上，管理主义和行为主义大行其道。
这种把行政仅仅看作是政策执行的工具，这一工具性理论那是使得公共行政无法对20世纪60年年代以来的社会问题作出有效的回应。
杨炳霖分析了黑堡学派的逻辑思路，首先，他认为黑堡学派的逻辑起点是美国当时面对的社会和对解决途径的探索。
黑堡学派认为当时美国社会的根本问题是“利益集团自由主义”，这有利于强者而不利于保护社会的弱者，不利于公共利益的实现，而公共行政能够促进公共利益的实现，因此要为公共行政正名，重建公共行政的理论基础。
黑堡学派之所以选择公共行政来解决“利益集团自由主义”问题在于两个原因，：一是因为公共行政具有广泛的代表性，大量的、遍布各地的公共行政人员基本上可以反映美国所有人口的特征；二是公共行政既不过于分散也不完全集权，每个行政机关储存着关于这个领域的专业知识。
没有这样的公共行政，在各种相互冲突的利益诉求之下，所谓的公共利益只能是各大利益集团利益的最低重合。
其次，黑堡学派的方法论是重视人和制度的相互建构作用，黑堡学派秉承着与新公共行政相同的价值理念，认为社会变革必须从个人和社会制度两个方面来同时进行。
黑堡学派较为认可新制度主义，认为制度和个人具有相互建构的作用，重视社会制度推动社会变革的作用，强调通过制度变革来影响人的观念，而人们新的观念和认知体系可以进一步推进社会制度的前进。
管理主义与宪政主义
管理主义与宪政主义：公共行政学作为政府管理领域的一门应用性学科,诞生于20世纪初的发达资本主义国家,迄今已有上百年的历史,并发展形成了蔚为壮观的学科理论体系。
在公共行政学科的发展进程中,先后形成了宪政主义、管理主义、政策主义等不同的研究取向和理论范式。
古德诺的《政治与行政》舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。
其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。
古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。
美国公共行政思想的四个时代 (1)
美国公共行政思想的四个时代一、POSDCORB正统论（1926—1946）（一）背景大萧条和第二次世界大战期间，对计划、组织和安排人事等提出急切的需求。
（二）主要内容及特点雷德纳怀特于1926年出版了《公共行政理论研究导论》，这本教科书中提出了管理的七项功能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，一个体面的知识架构形成，这本书的出版标志着公共行政的学科建设起来。
1937年，古立克的《行政学论文集》认为怀特提出的七项功能，是好的行政实践的七个严格的步骤。
这一时期公共行政学研究的特点：（1）政治-行政二分法成为公共行政学的理论基础；（2）致力于一般或普遍原则的探讨；（3）强调将效率原则作为最高标准，研究如何提高政府工作效率和节省政府开支。
（三）核心词经济、效率、有效性、政治行政二分法（四）评价1.意义：（1）正统论的研究推动了行政学学科的起步和建设。
怀特的著作勾划了行政学研究的大致范围，包括研究对象、内容和研究方法，使得行政学作为一个开始为人接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进了大学课堂。
1939年，美国成立了全国行政学会，交流、发展、传播公共行政的知识与资料，以增进公共行政的研究。
至此，公共行政学作为政治学中一门独立的分支而被确立了下来。
（2）将政治行政的二分法作为公共行政学的理论基础，开辟了公共行政学研究的一条路径。
此后的各个阶段，学者们都围绕政行二分法进行讨论，促进了公共行政学研究的发展。
2.缺陷：（1）它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制(正式政府组织机构)的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；忽视了对人（人是整个机构最有活力的部分，人的行为影响行政效率）的研究。
（2）它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响，混淆了事实与价值，陷入了价值困扰；（3）固定的、刻板的、严肃的原则对于处理纷繁复杂的行政问题是最有效率的吗？它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则，其科学、严谨性受到质疑。
宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践
宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践摘要：近百年来，公共行政理论一直在宪政主义和管理主义两条线之间徘徊，并逐渐融合。
与管理主义强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求所不一样的是，宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制，它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值。
关键词：宪政主义;管理主义;民主公正;价值判断一、宪政主义内涵在研究宪政主义理论演变之前，首先要对宪政主义的内涵有清楚的认识。
判断一个国家是否实施宪政的依据不是看一个国家是否有一部成文宪法，而是个人权利是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
在政治制度中接受个人权利的在先价值，是宪政主义的一个根本。
宪政主义是一种规范性政治理论，支持者一种特殊的宪政秩序，它在现实实践中的宗旨是：政府任何权利的行使――不管是否代表了全体公众的意愿还是部分公共的意愿――必须受到一定的限制。
宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严，在对管理主义批判的过程中寻找人性的存在意义、价值、自由。
宪政主义认为，不管它怎样忠诚地遵守宪法文本和更广义的宪法秩序，有些事情是政府不能做的。
正如罗马法学家西塞罗所说“为了自由，我们才服从法律”。
显然，这种规范性理论和绝大多数的权威型政府并不一致。
在这里，我们就需要了解两种不同的宪政主义：形式宪政主义和实质宪政主义。
《布莱克威尔政治学百科全书》中的宪政主义词条认为宪政主义至少有比较注重形式和比较注重实质的两种含义：一种视宪政主义为制定宪法的实践，指一些精选的纯粹法律规范;另一种视宪政主义为建立和推动某类政治制度的实践，这类制度包含有体现有限政府原理的规则。
从制度结构意义上说，宪政导致审慎的决策和有活力的政府。
本文中的宪政主义是指后者。
二、不同时期的宪政主义及其代表人物宪政主义观在希腊时期就已经产生，但是未形成系统的理论体系。
而宪政主义理论体系的形成要从美国建国之初开始，经由沃尔多、乔治・弗里德里克森、登哈特夫妇等不断丰富。
公共行政中的宪政主义
一、 研究公共行政的两条线索
事物是在矛盾中不断发展的， 公共行政亦如此， 透过表象可 以抽象出其内在发展线索：贯穿于公共行政发展全程的宪政主 义与管理主义之争。宪政主义和管理主义围绕着公共行政主导 权的竞争促进了公共行政的发展和完善。由于现代意义上的公 共行政发端于英美等确立了宪政体制的国家， 因此， 宪政主义较 之于管理主义较早地取得了公共行政的主导权。随着 《行政学 之研究 》 的发表， 管理主义开始挑战宪政主义， 二者的竞争直至 今日仍在进行。宪政主义与管理主义的宗旨并无分歧，二者都 追求增进公共利益和实现政府的善治，其分歧在于实现宗旨的 理念和方法。管理主义倾向于通过提高管理效率改进政府绩效， 认为公共行政的实质是对资源的获取与配置， 可以借鉴企业的经验 提高资源配置效率。宪政主义认为通过尊重公民权利、 鼓励公民参 与等方式发挥宪政的价值同样可以实现目标。林德布鲁姆则从政 治、管理和法律三个途径对公共行政进行了研究，他的理论基础 是公共行政的制度环境，这佐证了管理主义和宪政主义的宗旨 是一致的。 值得注意的是，有学者认为管理主义只是 "# 世纪 $# 年代 “管理主义 ” 以来才出现于公共行政中。郭剑鸣认为， 在西方被 认为是替代传统行政的最有效模式。 % & ’ 张成福则认为公共行政 中的管理主义是 "# 世纪 $# 年代后在特定背景下发展起来并产 生广泛影响的政府治理理论及运动。它为政府管理与改革以及 %" ’ 公共行政研究提供了不同的视野。 实际上， 管理主义从公共行 政的诞生日起， 就存在于其中了。不但如此， 美国公共行政诞生 的直接动机就是摆脱政治的羁绊、避免与政治一起沉沦而追求 管理效率。当时美国公共行政的榜样是企业和奉行议会—— — 内
二、 宪政主义的内涵与构成
公共行政学的两种研究取向
围绕效率和民主，西方公共行政理论形成了管理主义、宪政主义的研究取向，并由此形成了不同的理论流派。
在西方公共行政理论的发展史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。
宪政主义秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平、平等、回应性等价值，强调公共权力的制约和限制；管理主义秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。
管理主义与宪政主义之争最早可以追溯至美国建国初期联邦党人与邦联党人的分歧。
二者的早期代表汉密尔顿和杰弗逊围绕着美国宪法的争论，成为两大行政学思想流派的直接来源。
以汉密尔顿为代表的联邦党人主张扩大行政权力，建立集中统一的联邦政府。
汉密尔顿指出认为真正的好政府是强有力的政府，它必须具备四个因素，即“统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力”，而效率是一个政府“最高的善”。
与汉密尔顿不同，杰弗逊把行政和组织问题与拓展民主这一概念直接联系了起来。
他从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。
一、宪政主义与管理主义钟摆式运动的轨迹1、传统公共行政学时期：管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。
其标志是“政治——行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。
1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，在文中提出了“政治与行政”二分的理论，该文奠定了公共行政学研究的管理主义取向。
威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”，这里威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动看待，通过强调行政的技术性将行政排除在政治之外。
威尔逊认为，行政管理一以贯之的原则（即“企业式”原则）应该被用来指导公共机构的管理。
“行政领域也是企业领域”。
为了在政府运作中达到一些效率标准，威尔逊建议参照利用私人部门的行政管理模型。
20第8章 反思：宪政主义对管理主义的批判
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按照传统公共行政理论，上下级之间的命令服从关系要清 晰，下级只有执行上级命令才能提高效率。但是，当上级为 了自身政治利益命令下级不勤奋工作，下级却因为过于勤奋 地完成分内工作而被总统以不服从命令为由解雇，这种矛盾 到底该如何解决？
对此，传统公共行政理论并没有太多谈及。一种合理的逻
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同样，当美国学界使用“宪政主义”一词时，其通常暗含有 探讨具体宪法所蕴含的价值，以及宪法价值与宪法制定过程对 实际公共行政制度与实践的影响两个重要主体。
应该说，公共行政学的宪政主义有着悠久的传统。与欧洲大
陆传统国家不同，美国作为一个新大陆国家的建立奠基于理性 协商与思考，也即在一定程度上是理性辩论的产物。因此，宪 法作为根本大法就成为整个国家公共合法性的根本来源，是公 民对国家社会契约的具体象征。
公共行政学的宪政主义就是从宪法和法律出发，试图改变
公共行政学缺乏规范标准的困境。其思想核心是从宪法和法 律出发，按照社会契约的逻辑，推导出行政行为的应然模式 。
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如果宪法和法律是公民与政府之间的契约的具体体现，那 么，解读何种公共行为符合宪法和法律的精神就将直接为缺 乏规范标准的公共行政找到一个相对明确的指导标准。
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公共管理创新系列教材Fra bibliotek8.1.3 宪政主义的基本假设
宪政主义者认为，在具体行政中出现的种种两难处境，其 实质是公共行政的价值冲突，并随之形成了对于行政行为合 法性的挑战。尽管随着科技进步和社会发展，公共行政不断 采用新的手段与方法，但行政效率的提高却并不足以解决规 范层面的合法性危机。其原因在于以下三个方面：
公共行政学的两种研究取向
围绕效率和民主，西方公共行政理论形成了管理主义、宪政主义的研究取向，并由此形成了不同的理论流派。
请以效率和民主两种研究取向的历史发展过程为例，论述西方公共行政学各理论流派从彼此分立到从批判中相互吸收、渗透融合的发展特点。
在西方公共行政理论的发展史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。
前者秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平、平等、回应性等价值，强调公共权力的制约和限制；后者秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。
管理主义与宪政主义之争最早可以追溯至美国建国初期联邦党人与邦联党人的分歧。
二者的早期代表汉密尔顿和杰弗逊围绕着美国宪法的争论，成为两大行政学思想流派的直接来源。
以汉密尔顿为代表的联邦党人主张扩大行政权力，建立集中统一的联邦政府。
汉密尔顿指出认为真正的好政府是强有力的政府，它必须具备四个因素，即“统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力”，而效率是一个政府“最高的善”。
与汉密尔顿不同，杰弗逊把行政和组织问题与拓展民主这一概念直接联系了起来。
他从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。
一、宪政主义与管理主义钟摆式运动的轨迹1、传统公共行政学时期：管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。
其标志是“政治——行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。
1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，在文中提出了“政治与行政”二分的理论，该文奠定了公共行政学研究的管理主义取向。
威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”，这里威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动看待，通过强调行政的技术性将行政排除在政治之外。
威尔逊认为，行政管理一以贯之的原则（即“企业式”原则）应该被用来指导公共机构的管理。
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美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义自公共行政学产生至今已逾百年。
在这一百多年中,公共行政的研究方法、各种理论与价值理念层出不穷。
为了适应日新月异的社会发展,美国公共行政学不断地改变自己的分析框架,更新研究内容,采纳新的研究方法,开创新的研究领域。
这些努力的结果铸就了管理主义和宪政主义两大范式的发展。
宪政主义就是以宪法或一系列法律为标准对政府的权力进行有效的限制和制约以保障人权的一套理念形态和制度形态,它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值;管理主义则强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求,希望通过价值中立的方式得出科学的结论,并通过改进行政技术方法来提高行政效率,它关注效率、经济与效果等价值。
从学者时代传承的视角来看,自杰斐逊起中经沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特洛姆至登哈特为宪政主义的思想脉络,而从汉密尔顿起中经威尔逊、魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本和盖布勒形成了管理主义的思想脉络。
从两大范式相互更替的视角来看,则形成了传统公共行政、行为主义行政学、新公共行政学、新公共管理到新公共服务的理论传承。
其中传统公共行政、行为主义行政学与新公共管理属于管理主义范式,而新公共行政学与新公共服务则属于宪政主义范式。
两大范式在哲学根源、理论基础、价值理念、政府与公民的角色及对组织的认识方面各不相同,具体可见表1。
理论界的学者和公共管理者,如何辩证地看待和理解这两大范式的发展,进而从中吸取有益的思想和方法则是当务之急。
正是基于此,我们或可剥开自缚颇紧的时代之茧,去发现那隐伏于两大范式理论之蛹中的内在规律。
一、价值回溯:工具理性与价值理性的辩证统一要研究管理主义,我们先探讨一下实证主义。
实证主义一个重要的特质在于把关于科学的原则同等应用于社会科学,并提供了社会科学的基本哲学理念。
这些原则包括:经验主义。
作为实证主义立论基础的经验主义是其反形而上学的核心学说,它强调所有知识都必须有经验基础。
客观主义。
实证主义把认知建立在主体和客体分离的基础上,不关心观察者本身的态度,而只关注于客体。
价值分离。
实证主义赞同事实和价值、描述与规范之间的逻辑分离。
工具主义。
实证主义以对世界进行操作而非对它进行理解为基本定位,理论是由观察所组成的预测工具。
技术主义。
实证主义注重技术化路线,更看重评价技术或方法,而不太关心知识的结果和发展。
实证主义为管理主义提供了科学的研究方法。
如泰勒在《科学管理原理》一书中印证了这种根本的实证主义精神。
从泰勒引用的吉尔布雷斯的砌砖动作研究这个例子就可看出实证主义精神:将操作动作分解为必要动作和多余动作,剔除多余动作,这是分解思维方法;由此形成的标准动作是精确思维和规范原则要求;根据标准动作确定工作定额,这是定量思维要求;规定凡超过lO%者可增加工资10%～30%,这是逻辑主义的体现;由此大大提高的劳动生产率,则是实证主义的结晶。
通过上述分析我们可以得知,管理主义来源于实证主义,是经济理性发展的结果。
这种经济理性强调理性的计算能力和论证形式的数理严密性。
而这种经济理性在更抽象意义上就是工具理性。
所谓工具理性,就是通过实践的途径确认工具(手段)的有用性,从而追求事物的最大功效,为人的某种功利的实现服务。
它是通过精确计算功利的方法最有效达至目的的理性,是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观,所以又叫功效理性或效率理性。
工具理性的核心是对效率的追求,所以资本主义社会在发展工业现代化的道路上,追求有用性就具有了真理性。
这是一种时代的需求,管理主义的理论反映了这种需求,同时也适应了这一历史性诉求。
因此,它是与管理主义的基本精神相契合的,从逻辑推理的角度来看,管理主义的哲学基础就是工具理性。
与工具理性相对的是价值理性。
在讨论价值理性之前,我们有必要厘清自由主义的含义以及它与宪政主义的辩证关系。
所谓自由主义是指强调以个人主义为出发点和归宿,把自由的价值置于其他价值之上,主张在个人与国家(社会)的关系中以个人为主,国家或社会必须以维护个人自由为根本任务的一种意识形态、政治理论和社会体制构建。
自由主义的基本精神强调个人主义、平等、普遍性及社会向善性,体现人的最终归宿和终极关怀。
自由主义与宪政主义的关系表现为宪政是自由的内在要求,自由是宪政的最终目的。
因为宪法是“人民自由的保证”。
“自由主义意味着法治和宪政国家。
”自由主义作为宪政主义的理论基础是价值理性的重要体现。
所谓价值理性,是价值理性作为人类理性发展的最新成果,是在主体和客体的张力关系中寻求主体方面的理解,在事实与价值的相对统一关系中寻找价值的正当性理解,在现实性与超越性的张力关系中探寻超越性的内在品质,在手段与目的的相对统一关系中寻觅目的的人性关怀。
价值理性体现一个人对价值问题的理性思考。
价值世界是以“合目的性”的形式存在的意义世界,在这个世界中,人对价值和意义的追问、人的最终归宿和终极关怀成为重心所在。
价值理性对现存世界的反思、批判蕴涵着对理想世界的渴望。
它渴望通过反思、批判、变革以实现超越,建构一个理想的、应然的、合乎人的本性和目的的美好世界。
价值理性的发展必然会强调人本价值并体现人的终极关怀。
因此,从这个角度来看,自由主义则是价值理性发展的结果。
由于自由主义是宪政主义的理论基础,因此,可以从更抽象的哲学层面来说,价值理性是宪政主义的哲学基础。
价值理性和工具理性的关系是辩证统一的。
工具理性与价值理性作为人的意识的两个不同方面,分别表示的是关于人的生存意义、生存理想、终极价值的思想与关于人的谋生手段、谋生工具、科技知识的思想。
作为人类理性行为的两种基本形式,尽管分别有其不同的伦理、文化基础,但它们之间的关系应该是相互依存、相互促进、和谐统一的。
这是因为:第一,价值理性和工具理性反映了人类实践活动过程中的合目的性思维与合规律性思维的辩证关系。
第二,价值理性和工具理性反映了人类实践活动过程中的目的和手段的辩证关系。
第三,价值理性和工具理性反映了人类实践活动过程中的终极利益和现实利益的辩证关系。
在政治学领域,民主政治必须先有形式上的民主(如投票规则),才能实现实质上的民主。
如果连民主的形式都不具备,谈何实质?在法学中,必须先有程序正义,才能走向实质正义,程序法先于实体法。
在经济学中,必须先有效率追求,才能为公平追求奠定基础。
因此,不仅作为理性两大表现形式的工具理性与价值理性是辩证统一关系,而且作为工具理性和价值理性衍生出来的实证主义和自由主义也是辩证的统一体。
二、体制追踪:以政体为支点的镶嵌式发展宪政主义与管理主义两大范式与美国政治体制呈镶嵌式发展,其扎根于美国的政治文化以及由霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人发展起來的西方政治思潮,最终反映到政体上则表现为宪法上的分权和政府功能的分配。
具体而言,两大研究范式来源于美国政治中所存在的两种互相冲突的传统,每一种传统对于公共行政在美国民主政治中所扮演角色持完全不同的观点。
管理主义学派的学者遵循汉密尔顿的传统,主张建立一个强有力的政府。
汉密尔顿受霍布斯“性恶论”的影响,认为人是自私的,自然状态是“一切人反对一切人的战争”,并赞赏霍布斯提出的统一强大的国家权力是和平保障的观点。
因此,他主张行政首脑最必要的条件是强而有力,集权于一人。
此外,他还认为行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标,并主张有活力的政府是可以行善的。
他的思想为行政从政治中分离出来提供了理论基础。
然而,真正提出“政治一行政二分法”的是美国总统威尔逊。
他认为政治“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题。
虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需乎自我找麻烦地去直接指挥行政管理机构”,“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’则是国家在个别和细微事项方面的活动。
因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。
政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治”。
这种理论认为一旦一个行政机构得以确立,立法机关通过了其预算,那么政治的过程便结束了,行政的过程也就开始了。
这种行政的过程可以有效地把专才、职业主义、功绩制有效地结合起来。
“政治一行政二分法”同时为克服美国长期存在的政党分肥制的弊端提供了药方。
那些从事公共行政的人宣称自已是政治中立的,不仅避免了行政实践中腐败现象的产生,而且还保持了公共行政的连续性。
二分法的观点意味着行政应是工具性和技术性的,应远离政治领域。
传统公共行政之下的公共行政只是政策的忠诚执行者,在治理的过程中,它只是实现政治价值的工具而已。
因此,寻求有效率的手段乃是其核心任务,此便展现了管理主义所蕴涵的工具主义和效率至上的特质。
然而一些宪政主义学派的研究者遵循的是杰斐逊的传统。
当时以杰斐逊为首的激进派的观点偏向个体主义,将政府视为从个体的意志和权利出发,通过社会契约(人民的同意)构建而成的机构,更强调人权和公民对政治的参与。
这一派继承洛克、卢梭等人的人民主权和社会契约思想,强调公民的政治参与,重视议会的权力和人权法案的重要性,强调向州和地方政府分权,以防止一個过分强大的联邦政府出现,确保个人权利不受统一的联邦政府的侵害。
由于害怕重蹈欧洲独裁统治的覆辙,美国的制宪者设计了一个有限政府的体制。
这种体制的第一个原则就是分权。
立法者负责通过法律和控制预算,民选的行政首长负责执行法律,而法院则负责保护公民的权利并对其他政府部门的行为进行司法审查。
有限政府第二个原则是制衡,立法、行政、司法三个部门相互制衡,防止一个部门侵害其他部门的权力。
有限政府的第三个原则是联邦制,实行分权化的政府,这样使得政府更接近人民。
这种政体设计为宪政主义的发展提供了理论和实践的动力。
总之,两大范式这对蕴涵在美国政治体制中的张力引导着美国公共行政的发展,表现为在一定的历史条件下通过新的制度安排来调整联邦政府与州政府、政府与市场、政府与社会之间的关系,根源在于政治与行政的对立以及由此建立的权力的二元对立,这中间便隐含了公共行政的核心问题,即民主治理中行政角色的合法性问题。
三、轨迹探寻:钟摆式推进与相互融合美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义两大范式在理论发展过程中互相竞争,呈此消彼长的态势。
每一种理论在其发展过程中要对前一种理论进行批判和反思,使其理论从一种思想发展到另一种思想,但作为一种范式则是以一贯之的。
值得注意的是,两大范式在交锋的过程中发展态势既不是简单的钟摆式发展,也不是简单的否定之否定,而是在相互否定的过程中在理论上既继承,又扬弃,实现理论的不断推进和升华。
例如新公共管理继承了传统公共行政的效率、经济等价值理念,同时也嵌入了人本主义价值,才使其超越了传统公共行政,在公共行政理论与实践中获得了巨大的生机与活力,并最终成为美国公共行政理论与实践领域的主导范式。