教育管理体制改革

第二章教育管理体制改革本章学习目标：了解教育管理体制的基本内容，认识各项管理体制改革的重要作用和改革的进程。

从整体上把握我国教育管理体制改革的内涵、改革的现状及改革的方向。

学习重点：教育行政体制改革的内涵以及我国教育行政体制的问题；我国当前教育财政体制改革取得的成就及所处的历史阶段，教育督导体制改革的新趋势；对校本管理内涵的理解，校本管理实施的基本原则；从总体上理解我国市场经济条件下政府职能转变的必要性和改革的方向。

学习难点：教育行政、教育财政极校本管理的内涵，财政体制改革的方向，校本管理的基本原则，政府职能转变的多种理论依据，政府职能转变的方向。

学习方法：联系学习和工作中的相关经历，学习理论知识，参考文中的链接，全面理解教育管理体制改革的内涵，了解我国教育体制改革的现状。

教育管理体制简称“教育体制”，是指国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称。

教育管理体制受一国的经济、政治体制的制约，随一国的科学技术和社会生产力的发展及教育、社会、经济、政治制度和体制的变革、变化而调整和改革。

时至今日教育管理体制的改革已经成为当今世界教育的重要主题，各国都不同程度的对教育管理体制进行了改革。

第一节教育行政体制改革教育行政体制是国家行政体制的一个组成部分，它主要包括国家各级教育行政机构的组织形式、隶属关系、权力结构和工作制度等，是教育机构的体系化，其核心内容是国家教育行政权力结构。

一、教育行政体制的基本类型及利弊分析由于政治、经济、文化、历史传统等方面的差异，各国的教育行政体制也存在差别。

根据国家教育行政权力在教育行政机关的分配和组织形式，可以把教育行政体制划分为以下几种类型：（一）中央集权制与地方分权制这种分类的主要依据是中央和地方的教育行政权力分配关系。

所谓中央集权制是指中央政府对全国的教育事业有完全的决策、指挥和监控权力，地方政府必须依据中央所颁布的教育政策、法令和指示办事。

教育行政中的中央集权是指这样一种教育行政权力结构体制，即中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种命令与服从的隶属关系，教育行政事务的决策权或最终决定权集中在上级机关，下级机关只能根据上级机关的决定、命令和指示行使管理职能，并向上级机关负责。

在中央集权体制下，教育事业是国家的事业，由国家直接干预，一切教育活动须受国家权力的指导和监督，地方办学和管理都必须遵循中央政府的方针政策，地方自主的思想居次要地位。

实行中央集权制的典型代表是法国。

法国沿袭古罗马的法律和行政传统，在国家管理中实行中央集权管理。

在教育行政上，相应地实行中央集权体制。

其中央教育行政机关——国民教育部拥有很大的权力，从中央到大学区、省、市镇村的教育事务，从公立教育到私立教育，从国家教育目标、政策、法令到学校的课程设置、教学大纲、教学进度、考试时间和内容，从教育经费到学校人事无一不属于国民教育部的权力范围。

所谓地方分权制是指地方教育行政机关在其管辖的范围内，有独立的教育行政权力，中央教育行政机关只发挥指导、服务作用。

教育行政的地方分权制是指这样一种权力结构体制，即国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主，在教育行政机构设置和权力配置上，中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种平行的或合作的对等关系，而不是领导与被领导的隶属关系，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，由下层自主决定。

在地方分权体制下，教育事业是由地方公共团体自主举办和管理，国家只在必要范围内才进行干预，中央政府处于援助、指导地位。

实行地方分权制的典型代表是美国，美国教育行政主权在各州，多数州又将权力授予学区，故可以说实权在学区。

州议会有权制定本州的教育基本政策和法规，学区有权制定教育计划、教育预算，征收教育税，管理教职员人事，选定教材等，联邦政府无权干预各州的教育行政。

事实上，美国建国后相当长的时间没有设立中央教育行政机关，20世纪70年代后，为解决教育由地方控制而引起的教育发展不平衡和质量参差不齐等问题，联邦政府于1979年10月才成立联邦教育部，以加强和扩大联邦政府管理教育的作用，但是其权力仍然相当有限，仅限于负责分配管理联邦政府补助地方教育的拨款，从事教育研究和成果推广，从事全国教育资料统计。

中央集权制和地方分权制的教育行政各有利弊。

具体而言，中央集权制的优点在于可以统一国家的教育目标、方针、政策和法规，统筹规划，全面安排；国家可以有效地调节各地区的教育发展，对教育落后地区予以重点扶持；教育行政权力集中在中央，可以加重中央政府对教育的责任，发挥中央办教育的积极性；可以统一教育标准和要求，易于考察和控制全国的办学水平；有利于教育政策、法令的推行和教育经验的推广。

然而，中央集权制也有不足之处，主要表现在：容易形成不顾地方特点和条件、强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作者趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。

教育行政管理的地方分权制的主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应地方的经济和社会发展需要；地方政府和教育行政机关执掌有关的教育权力，有利于充分发挥其办教育的积极性和主动性；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。

教育管理的地方分权制的不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。

在大当今世界急剧变化的教育和社会形势下，中央集权制和地方分权制都面临着挑战，许多国家都在进行积极的改革，探索建立适应本国特点的，更科学、更完善的教育行政体制。

一般来说，世界各国教育行政的体制改革的战略选择和发展趋势可以概括为：一些实行教育行政集权制的国家，正在尝试突破集中化管理体制模式，向“非集中化”方向发展，以利于发挥地方办教育的积极性，加强对教育事业的民主管理；在一些实行教育行政分权制的国家，以不同的立法形式，逐步加强中央政府对教育事业的控制，已经或正式出现权力相对集中的趋势。

（二）教育行政从属制和教育行政独立制这种分类的主要依据是教育行政机关与政府之间的关系。

教育行政从属制，又称完整制，主要指各级教育行政机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府行政之外的独立组织。

这种行政体制的典型代表是英国，英国地方行政机构与地方教育行政机构合二为一，地方议会作为地方自制体的最高机关，既是地方当局，也是地方教育当局，下设教育委员会处理具体的教育行政事务，行使管理本地区初、中等教育、继续教育和其他教育的权限，履行相应的义务。

教育行政独立制，也称分离制，指地方教育行政机关不属于地方政府的一个职能部门，不接受地方政府首长的领导，脱离一般行政而独立存在，一般应用于地方教育行政。

如法国的地方教育行政机关自成体系，在本辖区内代表上级教育行政长官行使教育管理权利。

地方行政体系与地方政府之间不存在领导和被领导的隶属关系。

美国的基层学区所设的教育委员会，也是独立于一般行政之外的专门教育管理机关，学区可以独立征收教育税。

从属制和独立制同样各有利弊。

教育从属制的主要优点有：各级教育行政部门是各级政府机关的一个组成部分，有利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系；教育行政部门在政府的领导下行使教育管理职权，有利于加强教育管理的权威性和强制性。

教育行政从属制的不足之处主要是：由于教育是周期长、见效慢的事业，重近利轻远效的思想容易使教育被忽视，在政府财政困难时期，这些问题可能表现得更加突出；由于政府首长任期的限制，容易在教育行政中出现追求短期效果的现象，忽视教育的独特性，不按教育规律办事等问题。

独立制的长处在于隶属关系明确，教育行政指令能迅速下达落实，效率高；能照顾到教育的特殊性，容易按教育规律办事；即使政府行政管理出现失误，对教育不会产生多大的影响。

其缺点在于教育行政自成体系，不易地方各级政府统筹安排和发展教育事业；教育行政独立，与一般行政各自为政，不易适应地方经济和社会发展的需要；教育部门不易与政府其他部门协调配合。

（三）教育行政专家统治制和教育行政非专家统治制这种分类的依据主要是教育行政决策权是否由教育专家掌握。

教育行政专家统治制是指要求教育行政首长必须是具备一定的学历且从事过教育工作的专家的制度。

例如法国规定，大学区总长，必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任。

大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过大学教授的人担任。

教育行政非专家统治制是指教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。

这种制度一般应用于教育决策或教育政策制定机关。

有的教育决策或政策制定组织采用专家和非专家相结合的制度，教育专家和非教育专家各占一定比例。

如美国的州议会、州长、州教育委员会都是州教育政策的制定者，但州议员、州长和州教育委员会委员大多数都是教育方面的外行，学区教育委员会的委员也多由外行人事担任。

专家管理制的优点在于内行人管理教育，有利于按教育规律办事，有利于促进教育事业的发展；有利于教育行政的专业化和科学化，有利于制定进一步的教育政策；实行内行管理，易于避免瞎指挥带来的失误。

但专家管理制也存在不足，如教育专家并不一定是通才，易拘泥于本专业，不易照顾全局；不利于社会各界对教育管理的参与并调动其办学积极性。

外行管理制的优点是，由于社会参与教育管理，能使教育顾及社会各方面的利益，使社会都来关心教育；教育的发展易于适应社会需求并促进社会经济文化的发展；学校与社会各方面的联系密切，更易于开展各种活动，并得到社会的支持和配合。

不足之处在于，外行人事不懂教育的特点和规律，缺乏预见性，易产生短期行为和瞎指挥的现象。

我国教育行政体制长期存在“以党代政”的现象，基本上是一种外行制，党十一届三中全会以后，教育行政体制通过改革，正朝着内行管理制的方向发展。

二、我国教育行政管理体制存在的问题及改革的历程（一）我国教育行政体制的特点及存在的问题在改革前我国的教育行政管理体制有明确的机构设置和清晰的隶属关系，但各机构中的权限却没有明确的划分，权限高度集中于高层级的行政机构中：教育管理权、资源分配权高度集中，决策权与执行权高度统一，这是我国计划经济体制中的必然结果。

计划经济体制强调计划性和统一性，只有高度的统一，才能使计划得以由上而下的实施，垂直式层级制的组织形态，为高度的集权制提供了组织保证。