国际金融业反洗钱监管_发展_挑战与政策趋势

（二）完善金融业反洗钱监管的制度架构 犯罪控制自身就是一个自组织、自协调的认 知系统和操作系统：在表层上表现为打击；中层 上表现为预防、遏制犯罪意念对犯罪行为的生成 机制，减少环境条件对犯罪行为的刺激作用；深 层上表现为社会的整合。这要求反洗钱需要从制 度上建立起一个严密的体系，包括从原则性、根 本性的上位法到操作性、实践性的下位法，从体 系完备的国内法到与其衔接的国际法。 反洗钱的制度体系包括立足于打击洗钱活 动的刑事犯罪规范和立足于防范洗钱活动的适 用于金融领域内的反洗钱法规。刑事法律规范制 定了洗钱犯罪及其刑罚，以打击洗钱犯罪；制定 适用于金融领域内的反洗钱法规，从洗钱最经常 发生的渠道直接入手，建筑起防范洗钱的防线。 两者的紧密结合，构成了反洗钱制度框架的核心 和基础。
关键词：国际金融业 反洗钱 监管 中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1009- 1246（2010）02- 0055- 05
一、国际金融业反洗钱监管的发展 20 世纪六十、七十年代，反洗钱问题首先在 西欧和北美国家引起普遍重视，有关国家纷纷通 过立法程序制定和强化反洗钱的法案。经过多年 的观察和讨论，人们对洗钱活动的性质和过程有 了清楚的认识。洗钱实质上是犯罪分子企图隐 瞒、掩饰犯罪所得及其非法收益的活动。在此过 程中金融机构的作用也日益受到重视。 最早启动金融业反洗钱监管的国家是美 国。美国《1970 年银行保密法》建立了现金交易 报告制度，即美国国内金融机构对超过 1 万美 元的现金交易要向财政部报告；任何人运送价 值超过 1 万美元的金融证券进出美国，必须申 报 ，未 申 报 的 ，该 项 资 金 可 以 予 以 没 收 ，并 可 对 该运送人处以监禁和罚金。之后，美国又先后制 定了 《1986 年控制洗钱法》、《1992 年阿农奥— 怀 利 反 洗 钱 法》、《1994 年 禁 止 洗 钱 法》、《2001 年爱国者法案》 等反洗钱法律以完善其金融业 反洗钱监管机制。各主要西方国家也相继启动 了反洗钱立法进程，从法律层面确立金融业反 洗钱监管的工作机制。例如，澳大利亚在 1987 年和 1988 年相继制订了《犯罪收益法》和《金融 交易报告法》；法国在 1990 年制定 90—614 号
（一）健全金融业反洗钱监管的运行体系 反洗钱是一个系统，需要调动监管部门和金 融机构以及立法者、执法者在内的一切积极因 素。反洗钱系统内的各个要素是相互作用、相互 影响、内在统一、协调发展的。 从反洗钱监管体系的运行方式看，要健全包 括反洗钱意识、反洗钱制度和反洗钱行为在内的 反洗钱系统。反洗钱意识是反洗钱工作在社会认 知领域的反映，反洗钱意识确立与否将在很大程 度上影响一个国家反洗钱的实际运作。反洗钱制 度建设带有根本性，反洗钱及其监管工作也必须 做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究。 反洗钱行为包括监管部门的监管活动、金融机构 履行反洗钱义务的行为、立法机关立法活动、执 法部门打击与防范洗钱活动以及国际间合作的 具体行动。 从反洗钱监管体系的运行主体看，要健全包 括金融监管部门、司法机关、行政机关及其他的 专职机构、金融机构和国际组织。在行政机关中， 许多机构都与反洗钱工作相关，包括警察、海关、 税务、工商、财政管理部门等。金融监管部门在反 洗钱方面的主要作用在于发挥对金融机构的监 管职能，建立和健全资金交易的监控机制，掌握 异常资金交易情况，移送经调查分析后的可疑交 易线索等。 从反洗钱监管体系的运行区域看，要健全包 括对国内的洗钱活动和跨境的洗钱活动的监管。 反洗钱规制的对象是洗钱活动及其形成的社会 关系。洗钱活动既可能在境内进行，也可能是在 两个或者两个以上国家或者地区之间发生。跨国 的洗钱活动要求国际间反洗钱的统一标准与一 致行动。 从反洗钱监管体系的监管领域看，反洗钱监 管既要包括银行、证券、保险业金融机构，也要包 括特定的非金融行业。历年 FATF 洗钱发展及趋 势（Money Laundering Methods and Trends）报告
三、应对挑战— — —国际金融业反洗钱监管的 政策趋势
上述问题形成了对各国金融业反洗钱工作 的新挑战。实际上，围绕这些问题的讨论最终可 以归结为以下命题，在肯定金融业反洗钱监管必
要性的前提下如何提升其有效性，做到既能防止 监管缺位，又能避免过度监管。基于 FATF 及有关 反洗钱国际组织的研究，从政策趋势的角度来 看，解决这些问题需从运行体系、制度架构和政 策工具等方面提高金融业反洗钱监管的有效性。
法令（即反洗钱法）等等。 从 20 世纪 80 年代中期开始，随着各国国内
立法的建立和完善，金融业反洗钱从加强国内立 法阶段走向形成全球统一公约和组建全球专门 组织的新阶段。在国际上，1981 年欧洲议会部长 委员会最早提出有关金融业反洗钱的倡议，该部 长委员会认为，银行间的合作不仅能够极大地加 强司法当局打击洗钱犯罪活动的力度，而且银行 体系还能起到更为有效的预防洗钱犯罪的作用。 80 年代中期以后，随着跨国境洗钱活动的蔓延， 欧美国家开始加强各国金融监管当局之间在反 洗钱方面的合作并着手起草国际反洗钱的通行 规则，以便在全球范围内推广，达到规范各国的 做法并加强反洗钱力度的目的。这种努力很快取 得了两项重大突破：
数据来自 FATF Typologies Report 1995- 1996,2004- 2005, 2007- 2008
在反洗钱监管体系中，反洗钱监管部门要成 为金融业反洗钱监管运行体系的关键枢纽，应在 反洗钱意识培养、反洗钱制度建设、反洗钱义务 履行监管、反洗钱部门合作和国际合作等方面发 挥核心作用，成为金融业反洗钱监管运行体系的 动力之源。
一是巴塞尔银行监管委员会结合对银行监 督管理的需要，于 1988 年 12 月通过了《关于防 止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明》，该声明 系统地阐述了银行业反洗钱的基本原则，并强调 银行在办理业务时应当核实顾客的真实身份，拒 绝异常、可疑的交易并与执法部门保持合作。
二 是 成 立 了 专 门 的 反 洗 钱 国 际 组 织— — —金 融行动特别工作组（FATF），对国际反洗钱的政策
表 金融特别行动工作组成员（FATF members）
自身的一些问题也逐渐引起人们的关注甚至质 疑，主要有：
一是金融机构反洗钱成本居高不下。毕马威 2007 年公布的研究报告 《2007 年全球反洗钱调 查》显示，根据对 55 个国家的 224 家银行的调查 结果，在过去的 3 年中，全球银行业在反洗钱方 面的支出增加了 58%（见表 2），其中新增成本主 要用于监测可疑交易和培训工作人员；而在 3 年 前的 2004 年，这些银行原本预计 2005 至 2007 年期间的支出增幅仅为 43%。另据估算，英国银 行业、资本市场、保险与投资管理行业遵守反洗 钱可疑交易报告制度的年均成本分别为 9900 万 到 10210 万 英 镑 、4680 万 到 4750 万 英 镑 、2180 万到 2190 万英镑；而美国政府、金融机构及社会 公众每年承担的反洗钱成本估计高达 70 亿美 元。
表 2 2005 至 2007 年全球银行业反洗钱支出 增幅一览表
近年来，特别是步入 21 世纪以后，经过国际 社会和相关反洗钱国际组织的持续努力，反洗钱 和反恐融资已经成为维护国际政治稳定和经济 安全的重要战略目标之一，成为体现人类社会共 同主张的不可逆转的时代潮流。金融业作为反洗 钱最前线和主阵地的地位已经获得普遍认同，金 融业反洗钱监管作为各国金融监管部门的一项 重要工作内容也越来越受到人们的关注。除巴塞 尔银行监管委员会外，国际证监会组织（IOSCO） 和国际保险监督官协会（IAIS）也分别发布了各自 行业的反洗钱文件。其中，国际证监会组织 2004 年 5 月发布了《证券业客户及受益权人身份识别 原则》，次年 10 月又发布了《集合投资计划反洗 钱指引》；国际保险监督官协会 2002 年 1 月发布 了《保险监管机构及保险实体反洗钱指引》，2004 年 10 月又发布了 《反洗钱及反恐融资指引》，用 以替代前一份指引文件。
二、国际金融业反洗钱监管面临的挑战 随着国际金融业反洗钱监管的持续深入，其
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二是预防和遏制洗钱的效果并未明显提升。 从全球范围看，虽然金融机构在反洗钱方面投入 了如此巨额的成本，但是因洗钱而被起诉、定罪 和罚没的效应并没有明显地相应增加。例如，在 美国，从 1987 年到 1995 年，金融机构共提交 7700 万份现金交易报告，但据此提起的诉讼只有 3000 件，最终仅判决 580 人有洗钱罪，定罪人数 不足报告份数的十万分之一。再如，在英国，2001 年金融机构提交的可疑交易报告为 31251 份， 2002 年上升为 64164 份，但洗钱定罪人数仅由 75 人增加至 86 人（见表 3）。以至于有极端的观 点认为，没有证据表明，洗钱活动因为加强监管 以后成本的上升而减少，相反， “洗钱还是照常进 行。”
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金融实务
和措施进行专门研究, 是最具影响力的反洗钱国 际组织。1989 年 7 月西方七国经济高峰会议上， 与会财长提出建立国际金融反洗钱专业组织的 动议。会后成立了由 29 个欧洲、美洲、亚洲国家 和地区以及欧洲委员会和海湾合作委员会两个 国 际 组 织 参 加 的 反 洗 钱 国 际 组 织— — —金 融 行 动 特别工作组。1990 年工作组完成了《关于洗钱问 题的四十项建议》，为国际反洗钱工作制定了基 本纲领，建议世界各个国家和地区将反洗钱纳入 司法制度和金融监管体系①。目前共有 34 个成员 （见表 1），有两个观察员：韩国和印度。
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国际金融业反洗钱监管：发展、挑战与政策趋势
童文俊
摘要：考察国际金融业反洗钱监管的发展可以发现，随着金融业反洗钱监管的持续 深入，其自身的一些问题也逐渐引起人们的关注甚至质疑，包括金融机构反洗钱成本居 高不下、预防和遏制洗钱的效果并未明显提升、金融机构对反洗钱监管制度的认识差异 较大等等。从政策趋势的角度来看，解决这些问题需从运行体系、制度架构和政策工具等 方面提高金融业反洗钱监管的有效性。