建国以来政府机构改革回顾和启示

建国以来政府机构改革回顾和启示作者：刘晓光来源：《领导科学论坛》2014年第10期【内容提要】建国以来，我国业已实施了9次机构改革，第10次机构改革方案已被十二届一次人民代表大会批准，目前各地正在实施。

本文简述了这10次机构改革的基本情况，并在此基础上结合时代背景得出三点启示：一是职能转变是机构改革的核心，是随着经济社会的发展而逐步实现的；二是权力本性是扩张的，阳光是权力的防腐剂，制度是权力的克星；三是改革的认识规律从“摸着石头过河”到“在规划中前行”。

【关键词】机构改革职能转变制度【作者简介】刘晓光，中共阿拉善盟委党校公共管理教研室主任、管理学讲师。

【中图分类号】 C933 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）10-0008-03习近平同志在中共中央政治局第二次集体学习时指出，历史、现实、未来是相通的。

历史是过去的现实，现实是未来的历史。

要把党的十八大确立的改革开放重大部署落实好，就要认真回顾和深入总结改革开放的历程，更加深刻地认识改革开放的历史必然性，更加自觉地把握改革开放的规律性，更加坚定地肩负起深化改革开放的重大责任。

十八大和十八届二中全会作出了新一轮机构改革的战略部署，如何稳步推进这一轮机构改革，实现规划中提出的预期目标，是一个执政党和政府必须面对的现实问题。

一、历次政府机构改革概述自1949年建国至今，我国业已实施了9次机构改革，第10次机构改革方案已被十二届一次人民代表大会批准，目前各地正在实施。

由于机构改革在不同地区的实施方案各有不同，这里只对国务院的改革情况作简单介绍。

（一）第一次机构改革。

1954年召开第一届全国人民代表大会，成立国务院，设立部委机构35个、直属机构20个、办公机构8个以及秘书厅共64个部门。

1955至1956年，国务院对所属机构做了调整，调整后职能部门由64个增加到81个。

1956年下半年，中央提出了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》。

从1958年开始，中央向地方下放了由中央集中管理的企业和事业单位。

国务院所属机构也进行了精简合并，经济管理部门由50个减为36个。

从1960年起，中央重新强调集中统一。

1961年，为落实“调整、巩固、充实、提高”的国民经济调整方针，原来撤销的机构又相继恢复，而且又增设了新的部门。

（二）第二、第三次机构改革。

一是1960至1964年，先后在中央和地方进行了两次集中的干部精简运动。

1960年7月至1961年9月，主要集中在中央一级机关，以精简事业单位为重点，中央各部门司局级机关减少15%，事业单位减少26%，行政机关精简16000余人，事业单位精简65000余人。

1962年2月至1964年，中央国家机关又精简了10000人，精简下来的干部大多充实到基层和生产第一线。

二是中央收回五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构，到1965年底，国务院已有79个工作部门，成为建国后第二次高峰。

其中经济部门的变化最大，数目由36个增加到53个。

（三）第四次机构改革。

1975年，中央决定由邓小平同志主持国务院工作，对工业、交通、文化、教育、科技等系统进行全面整顿。

四届人大通过决议，批准国务院恢复建立部、委等52个机构。

后在1977至1981年，先后恢复和增设了48个工作部门。

到1981年底共设100个工作部门，达到建国以来的最高峰。

1982年，经改革，部委减为43个，直属机构减为15个，办公机构减为3个，国务院共设置61个部门。

（四）第五次机构改革。

1986年底，国务院工作部门共设置72个。

1988年，七届人大一次会议通过国务院机构改革方案，改革的基本要求是：减少政府机构直接干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。

改革后，国务院原有机构从72个减少至65个，国务院人员编制比原来减少9700多人。

政府职能转变是在建国后第五次行政体制改革时首次提出的。

（五）第六次机构改革。

20世纪90年代初，国务院部门膨胀到86个。

1991年末，全国各级党政机关人员达920万人，当年全国行政管理开支达370多亿元，加上事业费，共支出1400多亿元，占国家财政支出37%。

1992年，党的十四大作出了“下决心进行行政管理体制和机构改革”的决策。

这次机构改革和以往机构改革的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。

改革后，国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，非常设机构由85个减到30个。

（六）第七次机构改革。

十五大报告中指出：要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的管理体系；把综合经济部门改为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法部门，培育和发展社会中介组织。

深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀。

1998年3月10日，全国人民代表大会通过了《国务院机构改革方案的决定》。

国务院部委从原来的40个减少到29个，向社会分流一半公务员。

（七）第八次机构改革。

十六大提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。

根据这一要求，2003年国务院机构改革完善了国有资产管理机构体系，完善了宏观调控机构体系，强化了市场监管机构体系，建立了内外贸统一的大商务管理机构体系，并开始分类推进事业单位改革，进一步搞好乡镇机构改革。

（八）第九次机构改革。

十七大报告提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

在十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出：深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

（九）第十次机构改革。

十八大报告提出：要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

十八届二中全会通过《国务院机构改革和职能转变方案》，提出建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。

二、政府机构改革的启示启示一：政府职能转变是机构改革的核心，它是随着经济社会的发展逐步实现的。

可以看出，历次改革都跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

原因是多方面的，总的来说，机构改革不是目的，不能就机构谈机构。

政府职能的有效转变才是问题的症结所在。

事实证明，只减人，不减事，人员还会回流，否则事没人做。

在计划经济体制下，五年计划要实施，重大项目要直接管理，全社会的生产资料和生活资料都要经供销社、物资局、粮食局、商业局等系统运转，政府不做这些事，经济和社会就会瘫痪。

改革开放以来，随着经济体制由计划经济向市场经济的逐步转变，对私商的政策由过去的限制到鼓励，各类市场主体在蓬勃发展的过程中，逐渐承接和替代了政府过去承担的部分职能，这个时候政府职能的转变才提上了议事日程。

从案例中可以看到，政府职能转变是在建国后第五次行政体制改革时首次提出的，那是1988年的事了。

当政府过去承担的经济运行和社会运行的部分职能可以被已经发展起来的市场主体和社会主体承接，而政府却不能及时削减这些职能时，政府行为就有可能遏制或阻碍经济社会的发展。

自1992年第六次机构改革至今，每次改革都在全力推动政府职能的及时有效转变，努力厘清政府与市场、社会的界限。

如第六次机构改革亮点是：综合经济部门中组建了国家经贸委，以“加强对国民经济运行中重大问题的协调”；专业经济部门的改革被分为三类，其中一类由政府部门改为经济实体，另两类改为行业总会。

党的十五大报告提出：要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；把综合经济部门改为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法部门，培育和发展社会中介组织。

2003年的国务院机构改革完善了国有资产管理机构体系，完善了宏观调控机构体系，强化了市场监管机构体系，建立了内外贸统一的大商务管理机构体系。

十七大报告指出，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。

十七届二中全会通过的第九次机构改革中提出，通过改革，要实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

十八大报告提出：要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

可见，政府职能由过去的直接领导和微观管理逐步转变为现在的间接引导和宏观管理，主要包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。

随着政府职能的逐步转变，我国政府已经由计划体制下的经济建设型政府逐步转变为现在的为经济社会各类主体提供良好发展环境的服务型政府。

启示二：政府机构的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”恶性循环证明公共权力的本性是扩张的，只有制度能让权力“冷静”下来。

阳光是权力的防腐剂，制度是权力的克星。

自1993年以来机构改革是在社会主义市场经济体制的框架内设计的，也是以转变政府职能为重点推进的，然而却依然出现反弹和膨胀。

这只能说明政府机构的动机和行为符合“经济人”假设以及权力的扩张本性，本质上是公共权力部门化、部门权力个人化。

如党的十五大报告中指出：机构庞大、人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党与群众的关系。

第九次改革提出，要实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。

十八大报告指出：要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。

还指出：坚持用制度管权管事管人。

对于权力的管控，中共中央纪委书记王歧山曾说“信任不能代替监督”，习近平总书记也说“要把权力关进制度的笼子里”。