关于财政联邦制的比较性结论

关于财政联邦制的比较性结论沙·安文财政联邦制，顾名思义就是指联邦制国家中各个政府间的公共财政制度。

然而，每一个联邦制国家在具体细节的选择上有着很大的区别——例如，如何在不同层级政府间及与其相关的财政制度安排中分配财政权利。

特别是在财政制度安排的一些领域，例如政府间财政转移支付，由于每个联邦制国家的实施方式不尽相同，这些领域就需要我们定期地回顾（例：加拿大五年次修订条款）与重新定义，以确保能够和国内及国际间相关背景的变化保持同步。

同时，这些制度安排的变化也可能是由于联邦制国家中不同层级政府或者其法庭（例如澳大利亚和美国）对法律、法规条文的解释不同而造成的。

另外一点值得提出的是近些年来对具体制度的选择还受到了来自信息革命与经济全球化的显著影响。

本章主要回顾十二个作为案例分析国家对财政联邦制的实践，并且着重阐述能够从这些实践得出的经验与教训。

本章第一部分主要大体分析这些国家各自财政联邦制的特征。

第二部分是对各个国家如何分配财政权力的比较性回顾与分析。

第三部分主要讨论对财权与事权的划分，以及包括为固定资本投资融资在内的增加财政收入责任的相关内容。

除此以外，本部分还将讨论政府如何协调经济发展与进行宏观调控。

第四部分是关于政府间转移支付，并且着重讨论旨在缩小地区间财政不平衡的转移支付。

最后一部分给出从这些实践经验中得出的一般性结论。

一、所选取联邦制国家的突出特征本书中所选取的十二个联邦国家（其中西班牙与南非虽然都只具有一部宪法，但在实践中被视为准联邦制）在人口、经济发展水平、联邦体制模式以及财政联邦体制的特征上非常不同，呈现出很大的多样性。

在这些国家中，瑞士是最小但却是第二富有的国家，它的人口与人均GDP分别为800万、37465美元（2002）。

印度是人口最多，同时也是最贫穷的国家，它的人口与人均GDP分别为11亿、666美元（2004）（见表1）。

样本国家中，其联邦制的具体形式是多种多样的。

澳大利亚、印度与俄罗斯建立的是二元联邦制下的千层饼模式。

其特点是拥有强有力的联邦政府。

在这种模式下，联邦政府与州政府之间的职责是不同且分离的，不同层次的政府间存在严格的等级关系，联邦政府拥有最高权力。

其中印度不仅在共享权力范围内拥有最高权威而且掌握共享权力之外的所有权力，联邦政府甚至可以改变各个州的地理范围。

西班牙与马来西亚可以被定义为二元联邦制的不对称千层饼模式。

无论是西班牙的纳瓦尔国与巴斯克国，还是程度稍轻的马来西亚的沙巴州与沙拉越州，不仅拥有自治权，而且较该联邦国家的其他成员而言享受更为公平的待遇。

加拿大、瑞士和美国采用的是二元联邦制的同等权力模式。

在这种模式下，联邦的各个州享有非常大的自治权，并且地方政府仅仅是本州的产物，他们与联邦政府没有直接的关系。

德国和南非具有合作联邦制的特征。

在这两个国家中，表面上看来不同政府之间是互相依赖的关系，但实际上只有联邦政府具有全国相关政策及标准的立法权，州政府则主要承担着实施代理机构的角色。

尼日利亚采用的是三层等级体系，同时具有强有力的联邦政府。

相比而言，巴西呈现出的是具有三层独立政府的合作联邦制。

在巴西、印度、尼日利亚与南非，地方政府与联邦政府有着天然的联系，然而在其他的联邦制国家中，地方政府只仅仅是区域（省/州）政府的产物。

表1对所选财政系统的比较指标澳大利亚巴西加拿大德国印度马来西亚尼日利亚俄罗斯西班牙南非瑞士美国2004年人口（百万）20 184 32 821090 24130144 40 47 8 296面积（1000平方千米）7687 8512 9985 357 3288 330 92417075 505 1223 41 96312004年人均国内生产总值32 4 35330.7 50.54 24 537（2002）42联邦制的特征二元联邦制千层饼模式合作与独立二元联邦制同等权力模式合作与独立二元联邦制同等权力模式对称二元联邦制千层饼模式合作与独立二元联邦制千层饼模式对称二元联邦制千层饼模式合作与独立二元联邦制同等权力模式二元联邦制同等权力模式财政联邦制的特征双层集权三层分权双层分权双层整合集权三层集权双层集权三层集权双层集权双层集权三层集权双层分权双层分权地方政府组成的角色否是否否是否是否否是是否表1对所选财政系统的比较（续）州实际对地方政府的控制强弱强强强强强强强强强一般强和一般弱之间地方政府的责任范围有限无限无限有限有限有限有限有限有限有限无限无限联邦/州之间的平等性强（很大程度上减少了收入和支出差距）一般强（很大程度上减少了收入的差距）强（很大程度上减少了收入和一些支出差距）一般一般一般一般一般一般一般弱指标澳大利亚巴西加拿大德国印度马来西亚尼日利亚俄罗斯西班牙南非瑞士美国基于产出有条件的转移支付否是是否否否否否否否否是州税收能力弱清强强一般弱弱一般一般弱强强地方财政自主性一般一般强一般弱弱弱一般一般一般强强平等方式家长式接受力和需要隐性并琐碎的家长式财政能力家长式财政能力兄弟式财政能力隐性并琐碎的家长式接受力和需要隐性并琐碎的家长式财政能力家长式接受力和需要混合式能力和需要隐性并琐碎的平等标准隐性的隐性的显性的显性的隐性的隐性的隐性的显性的隐性的隐性的隐性的没有各州税基的一致性是否是是否是是是是是否否各州税率的一致性是是否是否否是否否是否否州和地方财权与事权的匹配是是是是否否否否是是是是在联邦政府对州政府的影响力方面，不同的联邦制国家有着很大的差别。

影响力大的国家包括澳大利亚、德国、印度、马来西亚、尼日利亚、俄罗斯、西班牙和南非；影响力弱的国家有巴西、加拿大、瑞士和美国。

在后一组国家中，联邦政府对各个州政府财政支出的影响是非常有限的，州政府拥有很大的权力去决定本州的税基与税率（见表2与表3）。

在集权的联邦制国家中，联邦政府主要通过有条件的转移支付来影响地区与地方政府的优先地位。

在澳大利亚，宪法就规定了联邦政府必须采用地区差别性政策。

在省/州政府如何影响整个国家的政策制定上，不同的联邦制国家也具有不同的特征。

在一些国家中，州和国家的政治机构（“行政”或“州际”联邦制）是被明确分离开的，但是可以通过各自政府官员、部长间的会面来相互影响。

澳大利亚、巴西、加拿大、印度、马来西亚、尼日利亚、西班牙和瑞士都是这种情形的代表。

德国与南非则不同，州政府在国家的政治机构中具有直接发言权。

因为国会的其中一个议院——德国的参议院和南非的省委员会（“州内”联邦制）就是代表各个州政府利益的。

但如果考虑到他们国家掌控立法权的首要性与州政府争取这些立法权的需要的话，德国与南非的情形也就不足为奇了。

然而，这种联邦制度的设计在德国同时限制了联邦政府与州政府的自主权，造成的结果就是费尔德和范海根提出的以难以进行决策为特征的“意大利面碗”政治。

在俄罗斯，按照宪法的规定，联邦委员会（上议院）是由各个地区的行政长官和立法机构负责人代表组成。

其宪法在经过修订之后，规定由政府领导人推荐一名代理执行人员，由联邦委员会中各个地区的立法机构代表集体推荐产生联邦立法机构成员，这样一来地方对中央的影响力就被削弱了。

宪法的这一更改也直接使得俄罗斯政府领导人的产生方式发生重要的变化，即不再由普选产生，而是由总统提名，由地区立法机构来任命。

在巴西、印度、马来西亚和美国，不同地区之间的联合在作为立法机构的下议院中起着非常重要的作用。

但有时这种角色可能不是去支持各州行政长官所采取的立场，因此会成为扩散地区间压力的因素。

在巴西，因为所有的州在议会都拥有相同的席位，所以一些东北地区的小州对整个联邦体系就有着与它们大小不成比例的影响力。

在加拿大，下议院的议员是由总理提名的，所以议会在其定位上就具有专家统治性，因为议员一般都是根据他们在政府，政界或商界所取得的成就大小来任命的。

在一些联邦制国家，制宪规定要求所有立法承认最高的权利属于人民。

例如，加拿大的所有法规都必须遵守“加拿大权力宪章”。

在瑞士，一个法律上联盟而实际上是个联邦制的国家，直接民主政治条款赋予公民要求政府承担责任的权利（如所有主要立法的更改均需得到公民投票的赞同）。

在马来群岛，委托人宪章（Clients’ Charter）赋予公民要求政府为任何没有达到标准的具体公共服务承担责任的权利。

然而，在对大部分案例研究的国家中，地区收入差异是相当显著的。

这种差异在南非最大，在美国最小。

对省/州的财政分权联邦-州政府间转移支付国家州政府职责范围州政府对国家政策的影响力联邦政府对州政府的影响力州政府财政自给自足重要/不重要强调有条件转移支付/无条件转移支付/税收共享/收入共享财政能力均等支出需要均等向国内银行/上级政府借贷能力发行国内债券能力向国外银行借贷能力发行国外债券能力整体财政分权水平澳大利亚广泛弱强否重要无条件和有条件的是是是是是是高巴西广泛一般一般是重要收入共享和有条件转移支付否是否是否是高加拿大广泛强弱是重要均等和有条件转移支付是否是是是是高德国广泛强强是重要均等和有条件转移支付是否是是是是中等印度广泛一般强是重要收入共享和有条件转移支付否是是是否否中等马来西亚有限弱强否重要收入共享否是是是否否低尼日利亚广泛一般强否重要收入共享和有条件转移支付否是是是否否中等俄罗斯广泛弱强否重要均等和有条件转移支付是是是是是否中等西班牙广泛一般强是重要收入共享和有条件转移支付否是是是是是中等南非广泛弱强否重要无条件和有条件的否是是是否否低瑞士广泛强弱是重要均等和有条件转移支付是是是是是是高美国广泛一般一般是不重要有条件转移支付否否是是是是高对地方政府的财政分权国家地方政府是省/州的衍生物地方政府职责范围地方政府对省/州政策的影响力地方政府对联邦政策的影响力地方财政能力均等地方财政支出需要均等向国内银行借贷能力发行国内债券能力对地方政府的整体财政分权水平澳大利亚是有限弱弱是是是否低巴西否广泛弱弱否是否是高加拿大是广泛弱弱是是是是高德国是广泛弱弱是是是是高印度是有限弱弱否是否是低马来西亚是有限弱弱否是否否低尼日利亚否广泛弱弱否是是是中等俄罗斯是广泛弱弱是是是是中等西班牙是广泛弱弱是是是是中等南非否广泛弱一般否是是是高瑞士是广泛弱一般是是是是高美国是广泛一般弱否是是是高二、财政权力的划分支出和立法权力的分配在案例研究的国家中，宪法对支出和立法责任的权利划分总体上遵循了辅助原则(subsidiarity principle)。

但印度、马来群岛和南非除外，由于历史遗产的原因，这些国家的宪法塑造了一个占主导作用的联邦地位，以印度为例，中央任命的进一步巩固统一了全民服务。

作为历史、文化、宪制因素和司法解释巨大差异的结果，除加拿大以外的大部分联邦制国家实际上允许了一个比起初宪法制定者所设计的更广泛的联邦作用。

起初的联邦作用被大大限制在“维护和平、秩序和建立良政政府”等全国范围内的服务上。