第二章 行政权力101

房价调控：行政权力不能缺位也不能越位 房价调控：
• 政府在住房问题上应该承担一个什么角色值得认真思考。 政府在住房问题上应该承担一个什么角色值得认真思考。 目前，我国城市居民人均住房使用面积超过了20平方米， 目前，我国城市居民人均住房使用面积超过了20平方米， 20平方米 住房自有率达到70% 社会整体的住房水平不断提高。 70%， 住房自有率达到70%，社会整体的住房水平不断提高。 但与此同时， 但与此同时，越来越高的房价也使许多消费者承受着越 来越大的压力。 来越大的压力。 • 那么，房价为何过高呢？这是由保障性住房提供不足造 那么，房价为何过高呢？ 成的。作为带有福利性质和均衡约束的特殊商品， 成的。作为带有福利性质和均衡约束的特殊商品，住房 必须具有一定的保障功能， 必须具有一定的保障功能，以保证中低收入者在市场化 条件下对自身住房问题的妥善解决， 条件下对自身住房问题的妥善解决，而这就需要政府提 供更多的低价房、经济适用房及廉租房。 供更多的低价房、经济适用房及廉租房。而现在的问题 住房的市场化和保障性，一条腿长一条腿短， 是，住房的市场化和保障性，一条腿长一条腿短，发展 并不均衡。 并不均衡。
产的权力》 产的权力》）
国内学者：权力是“非对称的社会关系” 国内学者：权力是“非对称的社会关系”。权力 主客体在社会资源的占有上是不平衡的， 主客体在社会资源的占有上是不平衡的，权力主 体可以通过所占有的社会资源对权力客体施加影 响。
3.权力的类型 权力的类型
从权力特性角度分为：本原性权力、 从权力特性角度分为：本原性权力、从属性权力 从权力主体和目的角度分为：公共权力、 从权力主体和目的角度分为：公共权力、私人权力 从权力作用领域角度分为：政治权力、经济权力、文化权力、 从权力作用领域角度分为：政治权力、经济权力、文化权力、 社会权力。 社会权力。
第一节 行政权力的内涵
一、行政权力的涵义
1.权力的辞源学考察
权力，源于拉丁语autoritas 含义： 权力就是意志， autoritas。 权力，源于拉丁语autoritas。 含义：① 权力就是意志，就是法 权力就是权威。 令。②权力就是权威。 英语power，往往和职位、官爵联系在一起。 ，往往和职位、官爵联系在一起。 英语 在汉语中，权的本意是“秤锤” 基本含义是对是非曲直的判定， 在汉语中，权的本意是“秤锤”，基本含义是对是非曲直的判定， 引申出权威、权衡、权力等含义。 引申出权威、权衡、权力等含义。
（四）行政权力运行的基本原则 1．以民意为基础 2．以政策为依据 3．以法律为准绳
(五)行政权力与行政管理过程 在行政管理过程中，行政权力主要体现为以下几个方面： 在行政管理过程中，行政权力主要体现为以下几个方面： 1． 行政组织的管理
领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权等。 领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权等。
4.行政权力的含义 行政权力的含义 行政权力是国家政权的重要组成部分， 行政权力是国家政权的重要组成部分，即国家行 政机关赖以管理国家与社会公共事务、 政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家 意志、履行国家行政职能的一种强制力量。 意志、履行国家行政职能的一种强制力量。
• • • • （1）主体：国家行政机关及其工作人员 ）主体： （2）客体：一国领土范围内所有公民和社会组织 ）客体： （3）目的：执行国家意志，实现公共利益 ）目的：执行国家意志， （4）基础：国家强制力 ）基础：
第二节 行政权力与行政体制
一、行政体制的内涵及形式
(一)行政体制的内涵及特点
1．行政体制的内涵 （1）行政体制 行政体制又称行政管理体制， 行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力 的划分、政府机构的设置、制度规范和事权配置方式的总和。 的划分、政府机构的设置、制度规范和事权配置方式的总和。从国 家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。 家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政 体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。 体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。 （2）行政体制与行政权力的关系 行政权力是抽象的“内核” 1）行政权力是抽象的“内核”，行政体制是其外在的静态结构 形式； 形式；
行政管理的生命线就是权力。 行政管理的生命线就是权力。 权力的获得、保持、增长、 权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者 所不能忽视的。忽视了这点， 所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧失现 实性和导致失败。 ------诺顿·朗 实性和导致失败。
行政 现象 行政权力
• 在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、管 在住房市场化方面，政府的功能，应主要是协调、 理和服务，而不是在经济利益上过多地介入。 理和服务，而不是在经济利益上过多地介入。审视我 国住房制度的改革实践， 国住房制度的改革实践，一些地方明显背离了这一要 在一些房地产运作比较成熟的国家， 求。在一些房地产运作比较成熟的国家，地价和税收 大约占房价的20%左右， 20%左右 大约占房价的20%左右，而在我们的许多城市却占到 30%—40% 40%， 30% 40%，地方政府和房地产开发商成了房地产市场 的主要受益者。而在住房保障方面，政府又明显缺位。 的主要受益者。而在住房保障方面，政府又明显缺位。 我国94%的住房开发定性为商品房，经济适用房基本 的住房开发定性为商品房， 我国 的住房开发定性为商品房 上只能满足我国70%中低收入群体 中低收入群体1/10左右的需求； 左右的需求； 上只能满足我国 中低收入群体 左右的需求 而廉租房方面，截至2005年底，全国 个地级以上城 年底， 而廉租房方面，截至 年底 全国70个地级以上城 占总数1/4比重 根本没有建立廉租房制度。 比重） 市（占总数 比重）根本没有建立廉租房制度。建设 部部长汪光焘也说， 从十多年改革和探索的实践看， 部部长汪光焘也说，“从十多年改革和探索的实践看， 仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。 仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。”
• 行政权力的有限性体现在： 行政权力的有限性体现在：
• ①作用范围是有限的。行政权力是有边界的，限定在公 作用范围是有限的。行政权力是有边界的， 共领域，私人领域的事务不能介入。 共领域，私人领域的事务不能介入。 • ②行使方式是有限的。政府对社会事务的管理，不能无 行使方式是有限的。政府对社会事务的管理， 节制地使用暴力或威胁。行政权力还受程序限制。 节制地使用暴力或威胁。行政权力还受程序限制。 • ③行政权力受监督和制约。 行政权力受监督和制约。
（二）现代行政权力的分类
• 第一，行政性立法权 第一， • 第二，行政性管理权 第二， • • 第三，行政性决定权 第三，
• （三）行政权力的基本功能
• 第一，管理国家和社会公共事务，维护国家正常的社会 第一，管理国家和社会公共事务， 秩序。 秩序。 • 第二，组织调控国家经济文化建设，增进人民福利。 第二，组织调控国家经济文化建设，增进人民福利。 • 第三，维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国 第三，维护国家的主权和领土完整， 际地位，为人类的发展作出应有的贡献。 际地位，为人类的发展作出应有的贡献。 • 第四，行政权力是把双刃剑，既有积极建设作用，又有 第四，行政权力是把双刃剑，既有积极建设作用， 消极破坏作用。 消极破坏作用。
• 三、行政权力的价值取向
• 行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以 及为谁的利益服务， 及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以 及实现目的的手段问题。 及实现目的的手段问题。 • 1.行政权力的出发点是实现公共利益 1.行政权力的出发点是实现公共利益 • 2.行政权力要体现服务行政的要求。 2.行政权力要体现服务行政的要求。 行政权力要体现服务行政的要求 • 3.行政权力运行过程中要体现公平原则。 3.行政权力运行过程中要体现公平原则。 行政权力运行过程中要体现公平原则 • 4.行政权力活动强调公开性和透明度。 4.行政权力活动强调公开性和透明度。 行政权力活动强调公开性和透明度
5.行政权力的特点 （1）行政权力的公共性
①主体是公共机构，而不是私人组织； 主体是公共机构，而不是私人组织； 领域是公共领域，而不是私人领域； ②领域是公共领域，而不是私人领域； 目的是为公共利益服务，而不是谋取私利。 ③目的是为公共利益服务，而不是谋取私利。
（2）行政权力的执行性
行政权力本身不是目的，而是手段。 从法理角度看， 行政权力本身不是目的，而是手段。①从法理角度看，行政权力 是派生性权力，执行民意代表机关意志，是政治意志的实施。 是派生性权力，执行民意代表机关意志，是政治意志的实施。②从 法律依据看，行政权力必须在法律框架内行使，对权力机关负责。 法律依据看，行政权力必须在法律框架内行使，对权力机关负责。 无法律即无行政” “无法律即无行政”。 执行性是否意味着行政权力完全消极被动，没有自主性？ 执行性是否意味着行政权力完全消极被动，没有自主性？ 行政权力是独立于社会之上的超然力量，免受个人干预。 ①行政权力是独立于社会之上的超然力量，免受个人干预。行政 权力坚持非人格化的原则，不偏向任何强势集团。 权力坚持非人格化的原则，不偏向任何强势集团。 ②行政事务纷 繁复杂，立法不可能详尽无遗，消极行政变为积极行政， 繁复杂，立法不可能详尽无遗，消极行政变为积极行政，行政自由 裁量权大量存在。 裁量权大量存在。
• 6.我国行政权力的特点 我国行政权力的特点 • • 服务性或人民性 • 派生性或执行性 • 统一性或垂直性 • 权威性或强制性
• 二、现代行政权力的功能及其表现形式 • （一）现代行政权力的来源
1.宪法、 1.宪法、法律和法规 宪法 2.惯例裁决 2.惯例裁决 3.授权 3.授权 4.法理 4.法理
第二章 行政权力与行政责任
本章关注行政权力产生发展的历史轨迹， 本章关注行政权力产生发展的历史轨迹，寻求现实与 未来发展的契机，尝试对行政权力作分解， 未来发展的契机，尝试对行政权力作分解，把握行政权力 缘起、内涵、特点，明确行政权力的价值取向， 缘起、内涵、特点，明确行政权力的价值取向，分析中央 和地方政府权力关系等问题。 和地方政府权力关系等问题。