智慧城市基础设施建设的PPP模式

15SANJIANG FORUM 2012.10［摘要］［关键词］智慧城市基础设施是支撑智慧城市可持续发展的基石，其建设水平直接决定了智慧城市的发展前景。

本文提出构建智慧城市基础设施建设的公私合作（ＰＰＰ）模式，从已有、新建和改扩建智慧城市基础设施三种类型出发，提出构建政府公共部门与民营部门合作的三条路径，并就监管、风险分担和合作伙伴选择机制等方面提出相关建议。

智慧城市基础设施ＰＰＰ模式作者钱斌华，宁波市智慧城市规划标准发展研究院综合与标准研究室主任，高级经济师，博士后。

（浙江宁波３１５０４８）。

钱斌华一、智慧城市基础设施的基本内容和特殊经济属性（一）智慧城市基础设施的基本概念及内容智慧城市基础设施有两层含义。

从广义上讲，指的是在城市的地上和地下各类市政设施中充分运用信息化和网络手段，以实现城市基础设施的智慧化管理，例如，道路根据干燥度自动启动洒水装置，燃气管道能够探测压力等参数，出现异常时自动关闭并通知维修，以防爆裂。

从狭义上讲，指的是在城市范围内建设随时、随地、无所不在的信息基础设施，包含光网城市、无线城市、三网融合、智能电网、物联网等，使城市信息基础设施满足公众“即需即供”的需求，像使用水、电一样方便。

本文所阐释的智慧城市基础设施范围是基于狭义的定义，具体包括：１、光网城市：即以光纤为网络的城市。

光网城市的启动，源于２０１０年４月工信部、国家发改委等七部委发起的《关于推进光纤宽带网络建设的意见》，该意见要求加快推进光纤宽带建设，加速城市光纤到户、农村光纤到村。

２、无线城市：即使用高速宽带无线技术，覆盖城市行政区域，向公众提供随时随地接入、高速的无线网络，让公众可以充分利用无线终端或无线技术获取信息。

这是城市信息化和现代化的一项基础设施，也是衡量城市运行效率、信息化程度以及竞争水平的重要标志。

３、三网融合：即电信网、广播电视网、互联网这三张网络在向宽带通信网、数字电视网和下一代互联网的演进过程中，通过技术改造，使其技术功能趋于一致、业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。

４、智能电网：即电网智能化，也被称为“电网构建智慧城市基础设施建设的ＰＰＰ模式２．０”，它是建立在集成的、高速双向通信网络的基础上，通过先进的传感和测量技术、先进的设备技术、先进的控制方法以及先进的决策支持系统技术的应用，实现电网可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标。

５、物联网：即通过射频识别（ＲＦＩＤ）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把任何物品与互联网相连接，进行信息交换和通信，以实现对物品的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。

（二）智慧城市基础设施特殊的经济属性１、自然垄断性。

智慧城市基础设施的自然垄断特性主要表现在：一是企业数量有限。

投资者为了实现规模经济和减少对资源的浪费，一般在同一项目上尽量避免重复建设，因此，从事智慧城市基础设施建设和运营维护的企业数量较少。

二是经营带有公益性。

行业内的从业者需要为社会提供公共通信产品和公共通信服务，满足社会的公众利益，企业经营的公益性较强，特别是有线和无线网络的普遍服务机制，使得从业者不能完全按照市场机制和市场规则运作。

三是企业的目标与公共目标不易协调。

企业经营的目标是追求利润最大化，需要维持较高的价格，而自然垄断的公益性又要求从业者以较低的价格和较好的质量为公众提供服务，这是一对矛盾的问题。

四是企业处于支配地位。

作为提供者，企业容易利用自己的垄断优势，以较劣的产品和较差的服务换取较高的收费，甚至附加种种不合理的交易条件。

作为消费者，则只能在为数不多的自然垄断企业中进行选择。

在提供者和消费者的博弈中，消费者往往处于不利的被动地位。

２、准公共产品性。

智慧城市基础设施的准公共产品特性主要表现在：一是不完全非排他性。

智慧城市基础设施一旦建成，所有在其覆盖区域内的公民都享有消费此设施的权利，因此，具有一定的非排他性。

但在实际操作中，如果对消费价格进行定价，可在一定程度上将拒绝付款的消费者排除在受益范围之外。

二是不完全非竞争性。

智慧城市基础设施一旦建成，就不会因为被一个或更多的用户使用而消耗，即增加对一个用户的供给所产生的边际成本几乎为零，一定程度的用户数增加不会影响智慧城市基础设施在生产和运营等方面的成本，且这些基础设施对所有人都具有可获得性。

３、网络经济性。

相比其他网络型基础设施如铁路、电力等，智慧城市基础设施的网络经济性更为明显，互联互通的要求更高，对于政府的协调和规制能力要求也更高。

一是智慧城市的基础设施属于信息网络，传递的信息以比特等数字形式为主要特征，与传统意义上传送水、电、煤、气等物质和能量形式的网络经济形态完全不同，节点和连接的数量、质量和结构形式更为复杂。

二是智慧城市基础设施特别是宽带和无线网络的互联，已经超出国界的范围，形成了全球化的信息网络，而电力、能源、交通等网络型基础设施通常只局限于一国，供排水等基础设施更是局限于较小的区域范围。

三是从内容上看，传统电信网络、有线电视网络以及新兴互联网络等在数字平台的基础上互相融合的趋势十分明显。

四是智慧城市基础设施包括从物理传送、业务平台支撑到实际应用的各个层面和领域，其技术结构体系更为复杂，管理和维护也因此更难把握。

（一）建设现状近年来，宁波坚持优先发展新一代信息网络，智慧城市基础设施建设取得长足的进展。

一是光网城市方面，互联网宽带接入用户已达１９０万户，城区社区基本完成光纤改造，互联网出口带宽达６００Ｇ。

二是无线城市方面，三大通信运营商已建成热点６０００个、无线接入点５万个，拥有３Ｇ用户１１６万。

目前正在开展的免费无线上网工程海曙试点项目将分３年建设，累计建设无线接入点１２００个、热点１２０个，出口带宽１０Ｇ。

三是三网融合方面，宁波已被列为国家三网融合第二阶段试点城市，有线电视网、互联网基本实现光纤化、宽带化，有线电视网络已基本完成数字化、双向化改造，全市下一代广播电视逐步普及。

四是智能电网方面，全市以海曙区和鄞州农村为试点区域，两地智能配电电网建设已全面通过验收，海曙区域实现了１４０回１０千伏线路、１８０座开关站、２３６座环网单元的自动化改造和通信全覆盖，鄞州已建设智能配电试点台区近３０００个。

五是物联网方面，全市共有１５０家左右的企业涉及应用解决方案、传感感知、传输通信、运算处理四大领域，２０１０年主营业务收入１００多亿元（不含运营商）。

其中，传感器产业１５亿元，传输设备制造业４８亿元，应用解决方案和运算处理二、宁波智慧城市基础设施的建设现状及存在的问题［１］［２］［３］［４］16三江论坛2012.1017SANJIANG FORUM 2012.10４０亿元。

（二）主要问题宁波智慧城市基础设施建设在不断取得良好成绩的同时，也存在着一些问题。

一是投资主体分散。

智慧城市基础设施的投资主体既有市本级，又有各县（市）区的政府，同时还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等，投资主体分散，难以形成合力。

二是对多元投融资的激励不足。

政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中，往往以财政性资金投入为主，向民间资本的开放力度不够，难以对民间资本形成有效的吸引和拉动，财政资金的乘数效应发挥不佳。

三是运营管理效率低下。

智慧城市基础设施的融合共享程度不高，部门往往各建一套专有设施，难以形成高效的运行和管理模式。

ＰＰＰ模式，是英文ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ的缩写，可译为公私合作伙伴模式。

对于ＰＰＰ的定义，联合国发展计划署、欧盟委员会等诸多机构和Ｓａｖａｓ、Ｋｅｒｎａｇｈａｎ等诸多专家都给出了各自的定义，这些定义中包含了几个共同特征：（１）以合作为前提；（２）把提供公共产品或服务，包括提供基础设施，作为合作的目标；（３）强调利益共享；（４）风险共担。

本文认为，ＰＰＰ模式是指政府公共部门与民营部门在合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益的一种合作和管理模式。

通过这种合作和管理，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。

在当前国内经济增速不断下滑的形势下，引入民间资本，投向基础设施建设，已成为推动经济发展的重要选项。

２０１２年７月召开的国务院常务会议提出，要在铁路、市政、能源、电信、金融、卫生、教育等领域尽快推出一批引导民间投资参与的重点项目，发挥示范带动效应。

中央各部委也相应出台了引导民企投资的实施细则。

在此背景下，鼓励和引导民间资本参与智慧城市基础设施建设，进入运营市场，开展各类增值应用业务，具有重要的现实意义。

构建宁波智慧城市基础设施的ＰＰＰ模式，可以从智慧城市基础设施建设和管理的三种不同类型出发，构建政府公共部门与民营部门合作的三条路径（见表１）。

（一）已有智慧城市基础设施的公私合作模式政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让—经营—转让等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进入，参与智慧城市基础设施的经营和管理。

民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。

１、民营企业通过购买或租赁的形式获得智慧城市基础设施的使用权。

在这种形式下，民营企业可以在政府的特许经营权下，自己向用户收费。

如可对民间资本［５］［６］三、构建宁波智慧城市基础设施建设ＰＰＰ模式的若干建议资料来源：转引自Ｅ．Ｓ．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社２００２年６月版，第２５９页。

表１ＰＰＰ管理模式的分类基础设施类型模式描述出售民营企业收购基础设施，在特许权下经营并向用户收取费用租赁政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特许权下经营并向用户收取费用运营和维护的合同承包（Ｏ＆Ｍ）民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府向该民营企业支付一定的费用转让—经营转让ＴＯＴ）—政府将已有基础设施转让给民营部门，民营部门在政府特许权下进行经营，经营期限过后，再转让给政府部门现有基础设施扩建和改造现有基础设施租赁建设经营（ＬＢＯ）购买建设经营（ＢＢＯ）————民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府缴纳一定的特许费外围建设（ＷｒａｐａｒｏｕｎｄＡｄｄｉｔｉｏｎ）民营企业扩建政府拥有的基础设施，仅对扩建部分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并向用户收取费用建设转让经营（ＢＴＯ）——民营企业投资兴建新基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施２０～４０年，在此期间向用户收取费用建设拥有经营转让（ＢＯＯＴ）或者建设经营转让（ＢＯＴ）—————与ＢＴＯ类似，不同的是基础设施的所有权在民营部门经营２０～４０年后才转移给公共部门建设拥有经营（ＢＯＯ）——民营部门在永久性的特许权下，投资兴建、拥有并经营基础设施新建基础设施进一步开放网络托管业务，电信企业将自有网络或设备委托民营企业进行第三方管理和维护服务，以促进专业化分工，提升服务水平。