德国宪法监督制度(上)

德国宪法监督制度（上）

作者：甘超英

作者单位：北京大学法学院

出处：新疆人大2002 5

正文：

一、德国宪法监督的历史发展

宪法监督，就其主要方面而言，是指议会对政府工作的监督和法院对议会法律和政府行政活动的宪法控制。比起其他西方国家，德国宪法监督制度的历史发展有三个显著的特点：第一，宪法监督制度建立得比较晚，基本上在19世纪初叶才开始建立，而且是在纯粹照搬英国和美国等国家政治制度的基础上规定在宪法中的。第二，监督制度的发展和完成是血的教训的总结，是在对纳粹法西斯统治进行反思的基础上，最终认识到宪法监督的实质及作用并最终确立现代宪法监督制度的。第三，二战后德国宪法监督的制度和实践相当成功，就某些方面而言，是除美国之外最成功的一种宪法监督体系。

(一)德国监督制度的起源

在观念上，宪法监督制度建立在法律公正观的基础上。就德国法律公正观而言，早在中世纪的神圣罗马帝国时期就有了：“天佑德国——世界上独一无二的地方，在那里，普通人可以通过法律途径控告其主人，但为主人尊严计，诉讼将在一个外国的、非其主人自己的法庭上进行。”然而，在1949年德意志联邦共和国成立以前，德国根本就不存在专门的宪法监督。不过，如果从议会监督的角度看，德国宪法监督制度始于法国大革命。

席卷欧洲大陆的法国资产阶级大革命和拿破仑战争，特别是《人权宣言》的公布，使欧洲大陆一切封建统治成为不合理。尽管封建势力联合起来战胜了法国，但德意志诸邦国的封建主再也不能按照旧有的封建模式进行统治了。与欧洲大陆多数国家相同，德国宪法监督制度也是经过从法律及社会改革到议会制政府这样的过程建立的。在德意志地区，普鲁士邦从1793年至1805年，通过立法进行了三项大规模的法律改革：1793年的司法制度改革、1794年的民事法律制度改革和1805年的刑事法律制度改革。接着，在南德巴伐利亚、北德莱茵兰地区(即包括后来德国经济最发达的鲁尔区在内的莱茵河地区)也进行了类似的改革。这些改革的意义，是使德国社会从中世纪的封建专制转变成了近代的资产阶级性的市民社会，而市民社会在政治上继续发展的通常结果，就是建立民主的和宪政的制度，宪法监督又是民主政治的必然结果。

一般而言，德国近代政治制度只是在形式上具有民主因素，而实质上则是专制。与西欧各国同步，德意志各邦一方面纷纷建立起君主立宪的代议制政府；另一方面在法院体制上都实行了司法独立的制度，即使是君权，也不能随意干涉司法活动。1866年普奥战争后成立的北德帮联各邦国、1850年的普鲁士宪法、1871年德国第一次统一后成立的第二帝国，在宪法全都采取了类似的君主立宪制。在一定意义上说，只要代议制政府建立，就标志着政府或行政权要受到议会的监督；只要司法是独立的，法治就能逐步实现，司法对政府行为就能起到一定的监督作用。也就是说，这时无论议会还是法院的监督都属于一种形式上的必然，但在观念上还不存在监督的完整概念，而且在开始时，也只存在议会对政府行为的工作监督。

就德国各邦和统一德国的政治制度而言，其内涵在封建政制仍有所保留的情况下，发生了深刻的变化，其中之一，尽管新的议会仍采取等级会议的构成形式，但提出及通过税收和财政方面法案的权力已掌握在议会手中了，以适应资产阶级个人自由和财产权保护的要求，这是资本主义经济发展的基本条件。之二，议会内阁制已初步建立，君主虽不对议会负责，但他的大臣们却要就政府及君主的行为向议会负责，在君主签署议会通过的法案时，大臣必然连署，代君主承担责任。之三，建立了独立于王权的司法，于是，法院将中世纪旧有的封建原则“各等级的权利只能经各等级一致同意方可限制”予以“市民化”和“一般化”，用以保护个人自由和财产。这些，都构成了对王权即行政权的限制，也就是开始了宪法监督的过程。不过，这种监督只是形式上的，议会不能干涉君主在他封建性的“最高治权”名义下所作出的决定和行为，即真正的行政权仍掌握在君主手中，而且不向议会负责，议会不能干涉君主任命官吏权和军事统帅权；另外，君主仍享有独自决定赦免罪行和囚犯的国家元首权力。

在司法监督方面，1815年成立的德意志邦联及各邦，以及北德邦联等，都制定了一些特别程序来解决宪法纠纷，如普通法院中的宪法调解程序，还赋予了邦联仲裁法庭、某些邦中的国家最高法院等司法机关以处理宪法问题的权力，但在实践中根本就没有发生过宪法诉讼。1871年第二帝国宪法对于宪法诉讼问题只字未提，1879年设立的帝国法院也没有任何宪法诉讼程序。原因很简单，一方面当时的德国仍由君主掌握着国家权力，另一方面人们认为议会才是保护人民权利的机构。

总观第一次世界大战以前的德国宪法和政治制度，统治者都不是有意识地建立宪法监督制度的，或者说，他们根本就不具备政府或议会需要被监督的意识。当时德国的国家学说中根本就没有接受人民主权的思想，因此就不会有有限政府的制度设计。所有可以被称之为监督的东西都是形式上的，因为实行议会制而自然就会有议会对政府的制约和法院对政府的监

督等。

不过，值得一提的是1849年德国各邦资产阶级在法兰克福制定的帝国宪法。在这部未能实施的宪法中，不仅规定了议会监督政府的措施，而且特别规定了法院的司法审查制。按照帝国宪法规定，帝国最高法院可处理三大类宪法问题：第一，机构间的宪法争议，包括联邦政府及议会间的争议、各邦政府间的争议、某一邦政府与议会间的争议、对联邦政府成员的弹劾案等；第二，有关联邦制的宪法争议，包括联邦政府与邦政府间的争议等；第三，宪法控诉。这种司法审查制在100年后的联邦德国基本法中得到了采用并变成了现实。

(二)魏玛宪法下的监督制度

根据1919年的魏玛宪法，宪法监督权分散行使，共有五方面主体：帝国议会、帝国政府、各邦政府、帝国高等法院、帝国总统。

第一，帝国议会的监督权。宪法规定，帝国政府和部长如得不到帝国议会的信任，就必须辞职。帝国法律得废止各邦法律；各邦法律与帝国法律发生疑义或有冲突时，帝国中央主管部门可依照帝国法律的规定，提请帝国最高法院裁决；如帝国议会认为帝国总统、帝国总理和部长违反宪法或帝国法律，得代表帝国向帝国高等法院提出弹劾；100名以上议员连署方可提出弹劾动议，2／3的议员出席及出席议员2／3赞成，弹劾案成立。当有1／5的议员提出动议时，帝国议会必须成立调查委员会，可以对特定问题、包括宪法问题进行调查；法院及政府有义务应调查委员会的请求协助调查；调查委员会享有准司法权，可以依照刑事诉讼法的规定搜集证据，但不得侵犯公民的通信及通讯秘密权。各邦法律违反宪法第7条第13项的规定，损害自然资源，反对企业社会化，反对按集体主义原则组织生产、供销、分配等的措施；因而损害帝国全体人民利益时，帝国有抗议权。

第二，帝国政府的监督权。帝国政府监督帝国法律的执行，并可发布通令实施法律；为帝国法律的执行，帝国政府可以派遣官员到各邦进行监督；经各邦同意，还可向各邦的地方政府派遣监督员；各邦未按立法原意执行帝国法律时，帝国有权要求各该邦改正，如帝国与各邦就此发生歧义，可请求有关法院或帝国高等法院裁决。

第三，各邦政府的监督权。帝国法律如无特别规定，由各邦政府执行。各邦可对帝国法律是否合宪的问题请求帝国高等法院裁决。各邦可以通过帝国参议院对帝国的立法和修宪决议提出反对。

第四，帝国高等法院的监督权。除前述审理帝国议会、帝国政府和各邦政府提出诉讼或弹劾的案件外，当帝国与各邦间、各邦之间、一邦之内发生机关权限争议或联邦权限等宪法争议时，帝国高等法院可依请求予以裁决。

第五，帝国总统的监督权。如某一邦不履行帝国宪法或法律所规定的义务，总统有发布命令、动用军队强制之的权力；德国境内发生危及公共安宁和秩序的事情时，为恢复安宁和秩序，总统可以临时全部或部分停止公民宪法人身自由权、住宅不受侵犯权、通信秘密权、表达自由权、和平集会权、结社自由权、财产所有权的行使，只有当总统或帝国议会决定方得恢复，即总统拥有“紧急命令权”。总统对于法律、预算、税收和薪俸条例，以及议会两院意见不一的法案，有交付全民公决的权力。出于法定事由，如政府的请求等，总统可以解散帝国议会，但在其任内只得以同一原因解散一次。

1919年的德国魏玛宪法被认为是世界历史上第一部现代宪法；对德国人民而言，它也是第一部民主宪法和规定了公民基本权利的宪法。但在它生效13年后就成了一堆废纸，它所设置的监督机制不但未能阻止德国演变成了一个法西斯国家，而且它本身还是促成纳粹上台的一个因素。对这种民主制度孕育了独裁制度的现象，各国学者包括德国学者在内，都进行了深入的探讨。

首先，在实践意义上，魏玛宪法建立的民主制在很大程度上是“虚假的”，因为大多数德国人根本不知道民主为何物，或者根本不习惯于民主的生活，也不知道如何珍视和保护自己的宪法权利。在这种社会意识大环境下，虽然制宪者真诚地希望使宪法反映人民主权的要求、反映民主的价值，但他们自己对民主的理解就是错误的：其一，宪法中没有保护少数的必要条款，也没有人民主权转化为政府权力的严格程序，却规定了大量的全民公决条款，使反民主的力量能在民主的幌子下借助于欺骗手段争取人民、破坏民主、攫取权力；其二，天真地认为民主可以与专制相调和、相牵制，于是设立了总统和议会两个权力中心，总统代表对旧帝国的怀旧情绪，享有帝国皇帝的绝大多数权力，议会对总统只有象征性的弹劾权，当议会因为党派林立而无能时，总统职位却相当稳定，成了实际的国家最高权力所有者，专制颠覆民主就是必然的了。

其次，如上所述，帝国议会不能形成稳定的多数，一是使政府实际上不受议会的监督，二是难于通过必要的法律和措施，三是使议会丧失了权威。当时是资本主义向垄断发展的时期，世界范围“议会的世纪”已宣告结束，各国议会制和议会监督方式正处于一个变化过程中，议会的立法强烈地依赖于政府专家，从而也使议会的监督形同虚设，不能发挥民主中坚的作用。

再次，议会的不稳导致了政府的不稳，倒阁之事时常发生，13年中竟有20任内阁。同时，这使得政府不能形成长远的发展计划，不能控制各邦政府，不能使全国法律在各邦得到执行和遵守。因此，国家管理大权就旁落到由旧帝国官僚所控制的管理部门手中，而这些官

僚对共和国绝对仇视。由于文官系统的“中立性”，使议会根本无法对他们行使监督权。

又次，如上所述，魏玛宪法在监督问题上过分指望司法机关，但法院却不太靠得住：一是法院主要由旧帝国法官构成，对共和国不可能中立；二是法院不能宣布帝国法律无效，公民一般不能指望法院维护他们的宪法权利；三是法院也无权对帝国中央各机关间的争议作出裁决，即帝国各机构间的矛盾难于通过正常程序化解；四是法院对民主不热心，甚至有意损害民主制度，所以，在魏玛共和国，“民主不设防”。

最后，魏玛宪法设计的帝国总统实际上是“无冕皇帝”，享有很大的宪法监督权，特别是他与议会一样由选民直接选举产生且握有紧急命令权，其结果一是命名他可以对抗民意代表的权威；二是当议会和政府都不稳定时，他就成了事实上的独裁者。马克斯·韦伯曾预言魏玛宪法对总统制的规定必将使“王朝重现”，13年后第三帝国就在魏玛共和国的废墟上成立了。

(三)波恩基本法的监督理念

一个权力中心、三权分立下宪法解释权的转移和合作型监督模式，是二战后德国基本法总结魏玛宪法教训的结果，是当代德国宪法监督制度建立和实行的基础。

鉴于魏玛共和国政府既要向议会负责，又要向总统负责的尴尬情况，1949年的基本法采取了三项措施来防止这种情况。其一，将联邦议院作为国家权力的中心，即只有它才是由选民直接选举产生的，使之“合法性独占”；其二，建立政府与议会间稳定的多数关系，创设了“建设性不信任投票”的模式；其三，改变政党仅仅属于自生自灭的社会团体的性质，使之成为一项宪法制度，其组织形式要在联邦宪法法院的监督之下，其财政要在联邦政府的支持和监督之下。在西方政治生活中，只有在三权分立的情况下，才有立法、行政和司法间的监督关系。事实上，“牵制与平衡”就是互相监督。魏玛共和国各权力间有对抗，而不是监督，最后出现了麦迪逊所说的“选举的专制政体。古典的三权分立理论证明没有起到抑制权力独裁化的作用。因此波恩基本法在规定三权分立原则的同时，对在议会内阁制条件下如何实行分权原则作出了有意义的发展。德国当代宪法学认为，在议会制民主条件下，立法机关应占据较优越的地位，但也必须在宪法的范围内进行立法，联邦议院绝不是“联邦最高宪法机构”；为防止联邦议院变成这样一种最高权力机关，因而设立联邦宪法法院，作为纠错机构，行使合宪性的最高判断权。在1951年制定的联邦宪法法院法中，联邦议院“向法官们放弃了宪法解释权”，使“联邦宪法法院的判决对于全联邦的宪法机构和国会以及所有的法院和公共权力具有约束力”。

权力之间的对抗在美国政治制度中是公认的现象，但把同样的制度写在魏玛宪法中，则

形成了另外一种情况：帝国各中央机关间的权力对抗造成了议会、政府和法院软弱无能，而总统却一权独大的局面。所以，德国基本法采取了“合作型监督”的理念，认为监督不意味着权力对抗，而是角色对抗，目的仅在于维护公民的基本权利，治理好国家，只是各自所扮演的角色不同而已。

(四)波恩基本法监督制度概况

根据基本法，联邦德国是一个民主的、共和制的、社会的、联邦的和法治的国家，政府的所有权力来自于人民，中央政府按照三权分立的原则组成：立法权由联邦议会两院——联邦议院和联邦参议院行使，行政权由联邦政府行使，司法权由联邦法院行使。联邦法院中的联邦宪法法院实际上处于最高法院的地位上，是处理宪法争端的最权威的机关。联邦设立联邦总统，对内对外代表国家。

在联邦德国中央国家机关的设置上，各机关间的关系主要遵循三权分立与制衡的原则。由于联邦德国的政权组织形式或政体是议会内阁制，所以联邦议院处于权力中心的地位上。事实上，联邦一级的国家机关除联邦参议院外，其他联邦机构组成人员的产生都由联邦议院决定或参与决定，因而也对这些机构享有一定的制约权和监督权。但联邦议院的权力不是无限的，而要受制于联邦参议院和联邦宪法法院，如后者就可以宣布它通过的法律违宪而无效。

联邦参议院由各州政府的代表组成，按照各州人口的多寡决定代表的人数。它的任务主要是代表各州的利益参与联邦立法和行政管理，因而实际上在具体的工作中只受制于各州政府。联邦参议院也参与决定联邦总统和联邦宪法法院的组成，对它们进行制约。在立法上，它直接制约着联邦议院，法案必须经过它的同意才能通过。当政府重要法案被联邦议院否决时，它还可以支持政府提出宣布立法紧急状态。

联邦总统作为联邦德国的国家元首，对外代表德国，在国际法上代表联邦，派遣使节并接受外国使节，以他的名义缔结条约等。对内他负责向联邦议院提出联邦总理的人选，任免联邦政府部长、法官和高级公务员，签署并公布法律，颁布大赫令等。尽管总统由议会两院选举产生，但也在法定条件下对议会进行制约：如他在政府危机时可应总理的请求宣布解散联邦议院，也可以应总理的请求并在联邦参议院的参加下宣布立法紧急状态。

联邦政府是负责制定政策和执行法律的联邦机关，它既是国家政治活动的中心，同时也必然成为其他各中央机关监督与控制的中心。由于基本法建立了“建设性不信任投票”的信任制度，联邦议院很难推翻政府。不过，在现代西方国家，议会制衡政府的责任已主要由政党承担了，这在德国也不例外。另外，联邦宪法法院可以对行政措施的合宪性问题作出最终裁决。

联邦宪法法院作为宪法机构，拥有广泛的司法审查权，但它只审理有关基本法的案件，凡涉及对基本法理解冲突的问题，它都可以应有关人员或机构的请求予以审理。可以说，在宪法问题上，它对其他所有联邦机构都有制衡作用，甚至对于作为虚位国家元首的总统，也可应议会的要求主持弹劾案的审判。

德国基本法设立的各种制衡与监督制度，其根本目的是要保证以上述各种国家机关组织起来的国家政治制度不被破坏，不会发展成与宪法相悖的专制独裁政体。一句话，所有监督制度的目的在于保卫基本法所确立的“自由民主基本秩序”。