县乡财政改革的探路者——记湖南省望城县财政局局长姚建刚

县乡财政改革的探路者——记湖南省望城县财政局局长姚建刚贺利娟张向阳通讯员李建军中国财经报 2011-05-14 08:45:43 湖南望城，曾以雷锋故乡闻名全国；如今立于全国县域经济百强潮头，以经济强县名闻遐迩。

2010年，GDP达230亿元，财政收入达22亿元。

数年前，望城还是一个财政穷县。

可短短的几年时间，却奇迹般跻身“全省三强、中部十强、全国百强”。

强烈的好奇心驱使记者去探寻究竟。

记者在采访中发现，无论是县领导还是企业老板，说起望城翻天覆地的变化都会提到一个人——望城县财政局局长姚建刚。

初见姚建刚，他给人的感觉是儒雅、内敛的，好像没有多少改革家的锋芒。

可是当记者的采访触到他那根改革的神经时，他仿佛一下子被激活了。

一场“壮士断腕”式的自我革命——“买卖税收”成为历史2006年是望城财政史上具有划时代意义的一年。

姚建刚上任伊始就面临棘手难题——“买卖税收”(俗称“引税”)肆行。

当时，各乡镇发展经济的主要手段就是“买卖税收”，打折向外地基建老板买税，一般是五折。

即乡镇开10万元的税票，实际只入库5万元。

姚建刚说，这种扭曲的经济交易让账面显示的财政收入数字很好看，可是中看不中用，财政收入越高越没钱用，还导致国家税收大量流失。

他看在眼里，痛在心里。

为此他深入调研做了一个统计，像望城这样的县，一年买税约2亿元，国家损失的税收接近1亿元。

他说：“如果任这种‘注水’经济发展下去，县乡财政收入泡沫只会越增越多。

”姚建刚决心砍掉这个毒瘤。

用他自己的话说，“宁可承担财政收入垮下去的风险，不要政绩，哪怕引咎辞职，也要砍掉买税这个毒瘤。

”一场“壮士断腕”的自我革命就此展开。

先是对买税大头——基建税收创新管理模式，县里统一开票、统一征收，归口管理，杜绝了乡镇之间相互买税。

继而从财政体制改革入手，按照“激活乡镇、属地征收”的原则，制定了“划分收入范围，核定收支基数，属地征收，分级考核，超收分成、短收分担、分税分享”的县乡财政体制，按实际税源下达了2006年各乡镇税收任务，挤干了泡沫。

全县乡镇的税收任务由上一年的3亿元缩减为6000万元，其中一个乡镇的地税任务由原来的120万元降为1万元。

实收分成让乡镇尝到了甜头。

靖港镇2005年“买税”完成地税574万元，与县里分成后还亏50万元，2006年完成地税1万元、国税10万元和基建税收10万元，当年就分成30万元。

“这场改革对望城经济健康发展起到了里程碑式的作用。

”姚建刚评价道。

从此，买税之风得到彻底根治，税收秩序根本好转，乡镇培植财源、加强征管的积极性空前高涨。

2006年全县财政收入非但没降，还在消化买税包袱的基础上净增1.6亿元。

更可喜的是，2007年，望城首次获得省财政厅“收入质量好、收入增长快”的专项奖励300万元。

姚建刚说，当时改革的压力主要有两方面：一是财政收入增长的压力。

没有买进的税收，出现负增长怎么办？二是这场改革触动的利益方很多，反对的力量很大。

之所以能够坚定不移地走改革之路，是因为姚建刚深知：要坚守大财政的观念，把财政放在整个县域经济社会发展的大环境中去考虑。

他告诉记者，这次县乡财政体制改革就是建立在这个基础上的。

实行让利于乡镇的财政分类管理——乡镇迸发活力如果说姚建刚推行的第一轮县乡财政体制改革是正本清源的话，那么，2009年他再次推行的新一轮县乡财政体制改革则主要是激发乡镇的内生力，加快发展。

2009年，又是望城财政面临严峻考验的一年。

区划调整刚把坪塘、雷锋等5个经济重镇划走，国际金融危机接踵而至。

望城财政的出路在哪里？姚建刚告诉记者：“那时真有屋漏偏逢连夜雨的滋味。

区域调整不只是少了近三分之一的地盘，更主要的是望城重要的财源大大减少，加上国际金融危机，老百姓的信心很受打击。

”如何提振全县人民发展经济的信心成了姚建刚思考问题的出发点。

他细细盘算：2008年全县19个乡镇财政总收入达14亿元，位居全省第三，跻身中部十强。

2009年少了5个乡镇，财政收入总量一定不能降，哪怕就增长1万元对老百姓也是极大的鼓舞。

姚建刚的想法得到县领导的认可后，如何把财政与经济发展捆在一起，让财政与经济形成良性互动，就成了他思考和决策的重点。

几经考虑，他又决定动体制。

一般来说，一个县级区域都是统一的一个财政体制。

“如果要发挥乡镇发展经济的积极性，就必须对不同的乡镇实行不同的体制。

”姚建刚打破常规，先是组织人员对全县14个乡镇进行了比较全面的摸底，然后根据贫富程度将乡镇分为三类，分别实行不同的财政政策：对富裕的乡镇鼓励自身加快发展，扩大自主权；对贫困的乡镇则加大财政保障，促进公益事业、基本农田和环境保护；对具有特色产业的乡镇逐个制定不同的财税支持政策。

新一轮县乡财政体制改革在全县展开。

新体制以激励形式，让利于乡镇，明确“2009年乡镇新引进的企业，从投产之日起，三年内产生的税收全部归乡镇；乡镇2009年超任务部分全部返还乡镇”。

各乡镇培植财源、发展经济的积极性高了，“一乡一品，一乡一特色”的局面形成了，乡镇经济开始呈现勃勃生机。

比如靖港镇，原来为几万元财税任务发愁，2009年在新体制的激励下，因地制宜走上了千年古镇的开发之旅，一跃成为年财政收入近千万的富裕乡镇。

有资料显示，当年全县14个乡镇有6个提前2个月完成年度任务，5个乡镇财政收入同比增长达60%以上，乡镇一级收入同比增收1.02亿元。

乡镇满，则县域强。

令姚建刚感到欣慰的是，2009年，望城财政收入在区划调整和金融危机的影响下，非但没降，反而实现了快速增长，比上年增长43.08%，增幅居长沙市九区县第一，给望城百姓交上了一份满意的答卷。

推行大财政管理制度改革——激活财政姚建刚告诉记者，所谓“大财政”，就是财政代表政府经营所辖区域内国有钱、财、物的一种管理活动，从这一点讲，理财是一种责任和义务，而如何理好财更是一门学问。

作为财政局长，他非常注重管理制度的创新。

2007年，姚建刚针对富部门穷财政的局面，强力推行了大财政管理制度的改革。

调整国土收入管理体制，推行报建规费财政直收，出台《国有资产股权管理办法》，清算了10多年没有结算的股权收益。

仅第1年就纯增可用财力4亿多元，使望城近3年铺开的重大基础设施建设有了坚实的财力保障。

在财政局组建依法理财治税办公室，也是姚建刚的一个创举。

他自己任办公室主任，办公室由财政、国税、地税、公安税侦队抽调专人组成，负责对全县的企业、个体工商户的纳税情况进行稽查，变税务内部监督为以外部监督为主的多层次监督体系，还建立了规范化的纳税评估体系，近3年查缴税款7亿多元。

对国画颇有研究的姚建刚告诉记者，理财尤如画国画，密不通风，疏能赛马。

为此，他改革了一系列支出管理方式：建立国库单一账户体系，全面推进国库集中支付改革，2008年在全县试点，2009年实现财政资金收支直达，当前国库直接支付比例达95%以上；坚持“五个不变”，实行“八个统一”，推行乡财县管乡用改革，强化财政资金全程监管；实行采管分离，加强分类管理，政府采购资金节约率达30%；实行大、小“三审”结合，完善投资评审，仅2009年一年就核减支出5亿多元，核减率达25%。

特别是在潇湘大道北延线项目审计中，在初审3.6亿元的基础上核减1.4亿元，核减率近40%，同时在资金拨付中实行限时拨款、跟踪问效、绩效评估、成本评价等新的管理方式，做到了对不该花的钱，锱铢必较。

姚建刚提出要像经营企业一样经营财政，要讲求效益。

砂石采挖权公开拍卖就是一个成功的案例。

湘江望城段砂石资源丰富，虽然规范了管理，但产生的效益一直不够理想。

姚建刚带领财政局的同志广泛查阅和研究国家有关政策文件，积极向县委县政府建议，改革管理模式，实行采挖权公开拍卖。

从2009年开始，湘江望城段砂石采挖经营权分成16个标段，正式面向全国公开进行拍卖，吸引了县内和来自广东、浙江等地27家企业的争相参与，第一年经营权的拍卖即实现收入7000余万元，2010年的拍卖收入更是达到了1亿元。

创新“一企一策”服务方式——壮大财源在姚建刚的“大服务”理念里，服务企业是很重要的一块。

“企业是财政的‘源头活水’，扶持企业就是培植财源。

”这是姚建刚的又一理财经。

为此，他实行财政干部分组包干帮扶企业的管理机制，主动对接企业，定期深入企业，采取“一企一策，精心呵护”的办法，积极协调县直相关职能部门为企业破解发展难题；在重点税源企业帮扶工作上，他建立了“一个企业、一名领导、一套班子、一抓到底”的工作模式，将县内22家重点纳税大户纳入重点帮扶名单，实行“一月一调度”，一年为企业协调解决问题60多个。

记者在采访时，开发区的多家公司老总都说望城县财政局就是他们的贴心“保姆”。

在帮助企业破解发展难题时，姚建刚发现，融资难、资金周转难是全县300多家中小企业面临的共同难题。

他及时报请政府决定，在财政资金调度十分困难的情况下，财政现金注资1个亿成立了全省第一家由财政绝对控股的中小企业担保公司，通过免费担保、财政贴息等手段，2007年当年就为中小企业担保贷款6亿多元，有效缓解了中小企业融资难题。

目前已累计为企业担保贷款23.2亿元，增加工业产值30.5亿元，产生税收2.7亿元。

2008年遭受冰雪灾害、厂房全部倒塌的望城海绵原料实业有限公司在8天之内就收到了1080万元担保贴息贷款。

企业渡过了难关，当年增加产值3408万元，增加税收682万元。

董事长王德良对记者感慨：“政府和财政在最困难的时候扶了我一把，我只有搞好生产，多创利税，来作为回报。

”在金融危机之年，望城没有一家企业因贷不到款而倒闭。

湖南亚华乳业在遭遇三聚氰胺危机后，融资无门、生产生存举步维艰。

姚建刚获悉企业实情后主动伸出援助之手，向该企业提供担保贷款1000万元，帮其在低价时购买国外成套设备，直接节约成本200多万元，同时因增加生产线、扩大规模而增加工业产值5000多万元，增加税收400多万元。

由于许多中小企业在金融危机中都像亚华乳业一样得到担保公司及时的“输血”和“输氧”，得以起死回生，重新壮大，望城实现了企业发展和财税增长的“双赢”局面。

金龙铜业是财政服务的又一成功案例。

因遭遇退税周期长的困境，造成资金短缺，企业在市场见好的情况下难以保证正常生产。

财政一方面救急，借给其周转金近2000万元，另一方面，由姚建刚带队十多次往返于上级相关部门，汇报企业情况，请求落实优惠政策，缩短优惠政策兑现流程。

通过20多天的主动协调，终于获得财政部专员办和省、市财政部门的一致同意，专为金龙铜业退税工作开辟绿色通道，将退税周期由以前的6个月缩短到当月即可退还应退税收。

2010年金龙铜业主要销售收入达35.15亿元，税收达1.61亿元。

董事长毛炯明无比感慨地说，“是姚局长这种精神让我感动，我要多纳税、多作贡献”。

望城财政在支持企业快速发展的同时，也实现了5年“翻两番”的跨越式增长。