碎片化与整体性：校车管理的失范与治理——基于整体性政府治理模式的分析-论文

是 权 利 与 义 务 的不 对 等 造 成 监管 不 力 甚 至监 管 缺 失 ， 比 如 ，校 车 最 核 心 的 问 题 即 谁 投 资 、谁 负 责 ，在 当下 相 关 法 规 要 求 县 级 以 上 地 方 政府 承 担
开展 校车 专项 整治 工作 ，并 要求 对重 大安 全隐 患坚 持 “ 零容 忍”“ 零懈 怠” 。ｍ 在校 车管理过程 中 ，政府
坚持 政府 主 导和 社会 多元 参与相 结合 ，这 里 的政府
主导 绝 非政府 大包 大揽 ，而是要 利用 市场 机制 ，合
理 引导社会力 量参 与校车 的经 营与管 理 。
政 策 执 行方 面 承 担 的责 任 。
（ 三 ）校 车经 营 多元主 体参 与碎 片化
市场 是资 源 最佳 配置 的 主体 ，要满 足 日益 增长
起 来 的新 公 共 管 理 模 式 ，强 调政 府 是 社 会 公 共 事 务 治 理 的最 关 键 环 节 ，利用 联 合 、协 调 、整 合 等
校 车安 全 条 例 。同 年 １ ２ 月１ １日，《 校 车 安 全 条 例 （ 草案 ）》（ 征 求 意见 稿 ）正 式 公 布 ，这 是 我 国立 法 史 上 从 政 府 提 出 到 出 台最 为 迅 速 的 法 律 草 案 ， 也 是 规 范校 车 管 理顶 层 制 度设 计 的 重 要 环 节 。 与 此 同时 ，我 国社 会 各 界 对 校 车 安 全 问 题 提 出 了许
二 、碎片化 ：校车管理现状审视
碎片 化是 “ 由于政府 职权 的划 分 和政府 管辖权 限 与边界 的增殖 而产 生 的复 杂状 况 ，在公共 计划 中 缺 乏协 同” 。校 车 管理 的关 键 在 于政 府 的管 理模 式 和整合 各类利 益 主体 的能力 ，上述 发生 的多起 恶
首 羡镇张 后屯村 的校 车侧 翻坠河 事故 ，是在 国务 院
定 符 合 当 地 情 况 的校 车 管理 制 度 。 即使 目前 在 广
东 、浙 江 、 山东 等 省 的 大 城 市 出 现 了专 用 校 车 ， 但 依 然 缺 乏 有 针 对性 的 和行 之 有 效 的校 车 管 理 条 例 。此 外 ，在 校 车政 策 执 行 方 面也 存 在 碎 片 化 倾 向 ，校 车 安 全 条 例 执 行 效 果 不太 理 想 ，存 在 的 问
２ ． ５ 倍 、美 国 的 ２ ． ６ 倍 ，交 通 事 故 已经 成 为 １ ４ 岁 以 下 儿 童 的第 一死 因。ｕ 社 会 各界 对 校车 安 全 问题 的
强 烈 关 注 反 映 了 在 校 车 需 求 日趋 高 涨 的 背 景 下 ， 校 车供 给 缺 失 、运 营 失 范 、政 府 之 于 校 车 管 理 缺 位 等 现 象 的 突 出性 。２ Ｏ ｌ １ 年１ １ 月２ ８日 ，时 任 国 家 总理 的 温 家 宝 在 第 五 次 全 国妇 女 儿 童 工 作 会 议 上 指 出 ：校 车 安 全 问 题 必 须 真 正 纳 入 法 制 的 轨 道 ， 并 要 求 国 务 院 法 制 办 公 室 在 一 个 月 内制 订 出有 关
融 人 了政府 、家 庭 、企 业 以及校 车经 营者等 的利益
博弈 。【 ３ ｌ 政 府作 为社 会 管理 唯一 权威 的公 共事 务管 理 主 体 ，要 构 筑 起 全 社 会 共 同促 进 校 车安 全 的 网络 体
系 ，可谓 责 无 旁贷 。“ 整体 性 政府 ”是在 反 思 和扬 弃 传 统 官 僚 制 和碎 片化 管 理 的基 础 上 形 成 和发 展
校 车是 近年 来我 国教 育界 最 时髦 又最 悲情 的词
语 之 一 。仅 ２ ０ １ １ 至２ ０ １ ３ 年 ，媒 体 就 报 道 了多起 校 车 安 全 事 故 ，这 些 事 故 造 成 百 余 名 中 小 学 生 伤 亡 。 事 实 上 ，我 国 目前 每 年 都 有 超 过 １ ． ８ ５ 万名 ｌ ４
管理 的碎 片化是校车管理 中存在 的主要问题 。为此 ，借鉴整体 性政府 治理模式可 以为校车 的治理提供
政策制定 的标准机制 ，政策执行 的协调机 制 、信 任机 制、承诺机制和监控机制。 【 关键词】 校 车管理 ；校 车安全 ；整体 性政府
『 中 图分类 号］ Ｇ ４ ６ ［ 文献 标 识 码 ］ Ａ ［ 文章 编 号 ］ １ ０ ０ ９ — ７ １ ８ Ｘ （ ２ ０ １ ４ ） ０ ５ — ０ ０ ４ ９ — ０ ５
车 管 理 。然 而 ， 由于我 国 幅员 辽 阔 ，经 济 差 异 导
致 社 会 发 展 差 异 显著 ，东 部 和 中西 部 、城 市 和 农 村 的校 车 发 展 程 度 和模 式 不 能 相 提并 论 ，如 ，农 村 校 车 多 数 为 农 用 运 输 车 、拖 拉 机 甚 至 是 拼 装 车 、报 废 车 ；城 市 的校 车 多数 会 以微 型客 车 、普 通 公 路 客 车 、公 交 车 等形 式 出现 ，农 村 和城 市 的 校 车 管 理 模 式 理应 有 所 区别 。 因此 ，各 地 需 要 制
应 当整合校车管理资源 ，把好质量关 ，保障校车事业
的持续健康发展 ，将碎片化 的校 车管理资源整合为有 效协同工作 的合理资源 。
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管 理 与 评 价
的情 况 下 ，县 级 及 县 级 以下 政 府 最 可 能 做 的就 是 最 大 化 地 规 避 风 险 ，尽 可 能 减 少 本 级 政 府 在 校 车
题 主 要 有 两 个 方 面 ：一 是 对 影 响安 全 的细 节 问题
高 度 重 视 校 车安 全 、全 国热 议 《 校 车安 全 条 例 （ 草
关 注 不 够 。如 ，相关 标 准对 专 用 小 学 生 校 车 的 防 火 措 施 、安 全 带 、照 管 人 员 座 位 、车 窗 、出 口 、
案） 》 的背景下发生的。更具有讽刺意味的是 ，丰县
县政府 网站载文 ，从 该年 １ １ 月２ ０日起 ，丰县在 全县
车 内布 置 、车 内照 明 等 均作 出 了规 定 ，但 在 具 体 落 实 过 程 中却 差 强 人 意 ，各 类 校 车五 花 八 门 ，而 且 对 无 运 营 资 质 车 辆 的 多方 监 管 存 在 盲 区 。 二
技术条 件》 （ ２ ０ ０ ７ ） 、《 专 用 小 学 生 校 车 安 全 技 术 条件》 （ ２ ０ １ ０ ）和 《 校 车安全条例 （ 草案 ） 》（ 征 求
意见稿 ， ２ ０ １ １ ）等 ，对 校 车 财 政 投 入 机 制 、管 理 机 制 和 技 术 标 准都 作 了详 细规 定 。这 在 宏 观 政 策 层 面 已经 形 成 了 一个 统 一 的 明确 而 又 能 权 衡 各 方 面 关 系 、具 有 普遍 约束 力 的政 策 系 统 ， 以规 范 校
岁 以 下 儿 童 死 于 交 通 安 全 事 故 ，死 亡 率 是 欧洲 的
公 共 产 品 范 畴 ，具 有 显 著 的 收 益外 部 性 ，其 管 理
是 一 个 复 杂 的系统 ，直接 涉及 教 育 、财 政 、交 通 、 公安 以及 质检 等 多个有 着 不 同隶 属关 系 的部 门 ，又
在社 会管 理层 面上 ，政府 在 同社 会其 他部 门合作 和
对 接上显 得生 涩 。例 如 ，在校 车 日常 管理上 ，政 府 未 能有效 地从 校车 购买 、校车 维护 、聘用 司机及 其 他 服 务 人 员 、规 划路 线 、 日常安 全 教 育 等 方 面 做 起 ，缺乏 对每个 步骤 严格 审查 和把关 ，未 能从 源头 上 保 障校 车安 全 ，而 是 在实 际工 作 中 “ 头 痛 医头 、 脚痛 医脚 ” 。２ ０ １ １ 年１ ２ 月１ ２日，江苏 省徐 州市 丰县
的校 车需求 ，就要 立足 于对 校车 运 营市场 化 、专业
三 、整体 性政府 ：校车治理新模式的
基础
Ｒ 教育科学研究２ ０ １ ４ ０ ５
同 ，讲 究 组 织 内部 管 理 与 外 部 联 系 的 有 机 结 合 ，
因 此 ，运 用 整 体 性 政 府 理 论 分 析 校 车 管 理 将极 大 地深 化校 车管理 的理论 内涵 和实践 意 旨。
（ 二 ）校 车政 策制定 与执行 碎 片化 从 校 车 管 理 政 策 制 定 看 ，在 特 定 责 任 规 避 和 利 益诉 求 的公 共 选 择 驱 使 下 ，不 同政 府 部 门 因对 各 自利 益 的倾 斜 而形 成 相 关 决 策 信 息 人 为 封 闭 与 分 割 ，这 样 一来 ，统 一 的校 车 管 理 政 策 制 定 体 系 和 制 定 过 程 就无 法 形 成 。一 直 以来 ， 国家 层 面 出 台 了宏 观 和 单项 的政 策 设 计 ，对 校 车 管 理 有 了相
刘 大伟 南京 晓庄 学院 陶行知 研 究院 博 士 ２ １ １ １ ７ １
方 法 促 使 公 共 服 务 主体 协 同 工作 ，同 时 又要 能 够 有 效 厘 清 政 府 、市 场 、社 会 的 关 系 和运 作 边 界 ， 为 民众 提 供 无缝 隙公 共 服务 的 标准 化样 式 。 整体 性 政 府 的 管 理 注 重 组 织 结 构 的 整 合 和 业 务 的 协
管 理 与 评 价
碎片化与整体性 ：校 车管理 的失范与治理
基 于整 体 性政 府 治理模 式 的分 析
刘 大伟
【 摘
要】 校 车 安 全 管 理 的缺 失 是 造 成 乘 车 学 生 交 通 安 全 事 故 频 发 的 主 要 原 因 。 合 理 构 建 校 车 管 理 支 持
网 络 、保 障校 车 安 全 应 成 为 整 体 性 政 府 的 一 项 重 要 职 责 。通 过 对 校 车 管 理 现 状 的 审视 可 以发 现 ，政 府
应 的规 制 。 宏 观 层 面 的 政 策 设 计 ，有 诸 如 《 道 路 交 通 安全 法 》《 道 路 交 通 安 全法 实 施 条 例 》 等 ，对 交 通 法 律 责 任 和处 罚 都 作 了 明确 规 定 ；在 单 项 校