在中国建立中央法院系统的思考

在中国建立中央法院系统的思考韩志红左颖1摘要：设置中央（联邦）法院系统是大多数单一制和联邦制国家司法体制的共同特征。

在中国设置中央法院系统不仅可以保障司法公正和提高司法效率，而且有着克服法律实施中地方保护主义问题的现实意义。

设置中央法院系统的基本理论依据和逻辑前提是中央（联邦）政府拥有事权。

有事权就应当有立法权、执法权以及司法权，有司法权就需要有自己的法院系统。

文章对在中国如何设置中央法院系统、中央法院系统的受案范围及设置中央法院系统后的配套改革等方面做了初步探讨。

关键词：中央法院系统司法体制受案范围配套改革引言中国的三大诉讼法均规定了最高人民法院可以受理第一审案件。

《刑事诉讼法》第22条规定：最高人民法院管辖的第一审刑事案件，是全国性的重大刑事案件。

《民事诉讼法》第21条规定：最高人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）在全国有重大影响的案件；（二）认为应当由本院审理的案件。

《行政诉讼法》第16条规定：最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

最高人民法院是国家的最高审判机关，它在担负着监督全国地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作的重要职责，对各高级人民法院判决和裁定的上诉和抗诉案件进行审理和核准死刑案件以外，也管辖第一审案件。

这体现了我国独特的管辖制度，即包括最高院在内的每一级法院都可以受理第一审案件。

关于最高人民法院管辖第一审案件，学术界有多种解释，如梁书文、杨荣新认为：最高人民法院可以审理认为应当由本院审理的案件，这是法律赋予的最高审判机关在管辖上的特殊权力。

法律这样规定，既可使某些具有代表性的典型案件，通过最高人民法院审理取得较好的经验。

又可避免某些案件由地方法院审理受到干扰和影响，以保证具有某些特殊情况的案件，得以严格地依法审判。

2如果说最高人民法院管辖第一审案件是合理的，那么在程序上应当以遵循诉讼法的基本制度为前提。

而在中国，这种规定实质上与诉讼法上的两审终审制相违背。

因为最高人民法院一审案件的判决是终审判决，当事人无法上诉，这实际剥夺了当事人的上诉权。

可能正因为如此，笔者没有找到最高人民法院管辖的第一审民事、行政案件的案例。

只查到了“林彪”、“四人帮”两个反革命集团案是由最高人民法院作为一审也是终审的案件。

笔者认为，要真正落实诉讼法规定的最高人民法院的一审职能，需要在中国建立中央法院系统，这一系统应当包括中华人民共和国初审法院、上诉法院和最高人民法院，三者一起构成中央法院体系。

中国目前对具有全国性影响的案件，为了保证案件质量和审判的公正、合法，树立法律的尊严和权威采取了不同的方法，带来一些弊端。

如刑事案件中，对省部级高官腐败跨省异1作者简介：韩志红（1955- ），女，天津人，天津师范大学教授。

左颖（1988- ），女，江苏南京人，天津师范大学2010级经济法专业硕士研究生。

2梁书文、杨荣新：《民事诉讼法及配套规定新释新解》（上），人民法院出版社，2002年10月第2版，第207页。

地审理，厅局级干部腐败案件省内异地审理，是为了有效排除、预防审判干扰。

但这种指定管辖、异地审理的行政色彩比较浓厚。

贪腐案的当事官员，也是刑事诉讼被告人，其享有的权力与其他被告人并无不同，但是，在异地审理中，涉案贪腐官员却没有自己的选择权、抗议权及异议权。

如果有国家法院系统，这样的问题就可以迎刃而解。

又如行政案件，因为中国没有中央法院系统，因此，根据我国行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高、中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。

但是，由地方法院审理中央政府为被告的案件，明显存在不对接的问题。

另外，在全国有重大影响的民事诉讼案件现在基本是依靠行政手段解决，如三聚氰胺事件。

地方法院受理在全国有重大影响的民事诉讼案件并不合适，但最高人民法院又无法审理，这样的尴尬是不符合法治社会的要求的。

关于在中国建立中央法院系统的观点，据我们查到的现有资料，在中国首先比较清晰提出的是已故宪政学者蔡定剑，他在《战略与管理》1999年第1期《法院制度改革刍议》一文中提出：“中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院。

其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。

地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成。

地方法院经费由省级财政统一拨款。

” 3在这之后，不断有学者提出类似的观点。

近期提出这个问题的是李曙光，他在2011年底谈到：从改革的重要性、可操作性的角度来讲，改革可以是以下三个排序：第一是国有企业改革；第二是公共预算改革；第三是法院改革。

他认为下一步司法改革某种程度上更加重要，它决定着整个社会治理、政府治理。

他建议现在的法院体系要建立国家层级和地方层级，特别是国家层级的法院体系要尽快建立起来，整个社会的信用，包括债权债务关系的处理，可能更多要依靠国家层级的法院体系来打破地方保护主义。

通过公正的程序、司法的渠道解决社会目前存在的诸多难点，这块改革很有必要、很有操作性。

4 2012年4月25日，在中国知网中国期刊全文数据库中以“设置中央法院系统”为篇名，并未查找到相关的论文。

以“法院体制改革”为篇名，检索到有效文章37篇。

以“司法体制改革”为篇名，共检索到有效文章211篇。

这些文章归纳起来主要谈到以下话题：一是现行我国法院体制存在的问题以及在中国设置中央法院系统的必要性；二是法院体制改革的重点应围绕“法院的设置”、“受案范围”、“法院的经费”、“法官的任命”四个方面。

一、在中国如何设置中央法院系统（一）文献讨论关于中央法院系统的设置模式，学者们主要分为两种不同观点：一种观点的代表学者是王旭，主张中国实行单一式司法制度。

他认为：我国是一个单一制国家，从中央与地方的关系上看，司法权应当是一种中央权力。

这就是说，地方各级人民法院都是国家设在地方的法院，代表国家行使司法权，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益，保障国家法制的统一。

5王旭提出：在调整中央与地方关系的过程中，必须对现行司法管理体制做重大修改，使各级法院彻底摆脱地方权力的影响，只对国家法律负责，而整个司法系统向代表全国人民总体利益的全国人民代表大会及其常委会负责。

为此，他提出的具体改革内容有：第一，最高人民法院院长由全国人民代表大会选举和罢免。

最高人民法院和高级人民法院的所有其他法官，均由全国人大常委会任免。

中级法院和基层法院的院长和法官均由最高人民法院任免，或由最高人民法院提名，国家司法行政部门任免。

第二，全国法院系统经费完全由中央财政拨付，由最高人民法院依法统一支配和管理，并以法3蔡定剑：《法院制度改革刍议》，《战略与管理》1999年第1期。

4邓瑾：“一场关于改革前景与改革顺序的讨论——现代化需要理性建设”，《南方周末》2011年12月8日。

5参见王旭：《论司法权的中央化》，载《战略与管理》2001年第5期。

律形式确保法院经费的充足。

6另一种观点的代表学者是蔡定剑教授。

他主张建立中央和地方两套司法审判系统。

中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院，其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。

地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成，经费由省级财政统一拨付，法官由地方政府任免。

中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖，其中地方法院管辖普通治安、刑事案件、大部分普通民事案件和部分行政诉讼案件，而政治案件、重大的贪污贿赂案及一些跨地区的经济案件和重大复杂案件由中央系统的法院管辖，以解决司法地方保护主义问题。

王旭对蔡定剑主张的评价是：建立中央和地方两套法院体系虽然可以克服司法地方保护主义的问题，但却与我国作为单一制国家的性质不符，同时也会造成机构膨胀和财政负担增大，甚至可能产生两套体系在实际运作过程中的矛盾和冲突。

7笔者认为，中国是一个有13亿人口、幅员辽阔的大国，采用单一式司法制度是不现实的。

另外，从宪法上看，中国的国家结构是单一制，而实际上，中国现在早已经是“事实上的联邦制”国家。

“事实上的联邦制”这个概念是郑永年、翁翠芬提出的，他们对此的解释是：介于地方自治制度和欧美国家的联邦制之间的一种制度，可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的分权模式。

“事实上的联邦制”是政府间放权的产物。

政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征。

8中国一直以来实行地方各级法院人事、财政等归属地方的司法体制，即法院的人事权、财权归属于地方政权。

地方各级法院的法官是由同级人大常委会任命，地方各级法院的经费由同级政府的财政部门负责。

这与联邦制的美国州法院系统的体制同出一辙。

基于上述理由，我们同意蔡定剑教授主张的建立中央和地方两套司法审判系统的观点。

（二）笔者观点我们建议在中国建立混合式司法制度，即中国既应当有中央法院系统，又应当有地方法院系统。

借鉴德国的做法，由国家法律规定设立中央法院系统，同时也规定关于地方法院体系的设置。

地方法院既执行地方政府法律，也执行国家法律，而且适用国家法律的情况占多数。

地方法院的法官沿袭现现在的做法，全部由地方人民代表大会任免。

我国建立的中央法院系统可以包括国家地区（初审）法院、上诉法院和最高人民法院。

为了避免王旭所说的建立的中央法院系统会造成机构膨胀和财政负担增大的问题，我们提出在中国建立中央法院系统的具体办法是：将现行地方中级法院和高级法院一分为二，分出一部分成立中央初审法院和上诉法院。

留下的部分仍然属于地方中级和高级法院。

最高人民法院原则上不变。

中央初审法院和上诉法院法官由全国人民代表大会重新任命。

其经费由中央财政拨款。

中央法院系统直接向国家立法机构负责，独立行使审判权。

上面的办法是参照中国1994年实行分税制改革时将税务局一分为二的办法，即将税务局分为国税局和地税局。

将地方中级法院和高级法院分出一部分成立中央初审法院和上诉法院的标准可以是按照案件的类型进行划分，如民事案件中的知识产权案件、破产案件、证券案件等划归中央法院系统审理，相应的法官也划为中央法院。

中央法院系统应当根据基本职能不同而分为两种：一种是审判法院（Trial Courts），一种是上诉法院（Appellate Courts）。

审判法院和上诉法院之间的职责分工要明确和严格。

初审法院只负责一审；上诉法院只负责上诉审。

最高法院只审理自己认为应当再审的案件。

也就是说，仍然实行“两审终审制”，即诉讼当事人一审败诉后有权提起一次上诉。

从理论上讲，当事人在一审之后可能还有两次上诉审的机会。

但是，请求上诉法院再审是当事人的6参见王旭：《论司法权的中央化》，载《战略与管理》2001年第5期。

7王旭：《论司法权的中央化》，载《战略与管理》2001年第5期。

8郑永年、翁翠芬：为什么中国的改革动力来自地方？/html2/50406/2012/04/28/71607.shtml，2012-6-27访问。