社会保障公共性缺失及其对策研究

社会保障公共性缺失及其对策研究
【摘要】：社会保障的公共性对保障社会成员的权益起着至关重要的作用，我们必须保证社会保障的公共性作用。

文章首先从公共管理的角度界定了社会保障的公共性，接着分析了社会保障公共性缺失的现象，最后提出了完善社会保障公共性的政策建议。

【关键词】：公共管理; 公共性; 社会保障
我们将从公共管理的视角来分析社会保障所具有的公共性。

首先从社会保障的主体来看，社会保障的主题是国家，国家一般通过法律法规组建相应的政府机构并从财政中划拨一定的资金来贯彻实施社会保障制度。

其次从社会保障的对象来看，社会保障的对象是和社会全体成员紧密相连的养老、医疗、工伤、失业、住房、生育以及社会救济和社会福利这些公共事务。

这些公共事务能使公众直接受益，并和他们的应享受的养老、医疗、住房等权益直接相关。

再次从社会保障的责任和目标来看，社会保障以在公民年老、疾病、伤残、失业、死亡、遭受自然灾害和发生意外事故、面临生活困难时給予公民最基本的生活保障为目标和责任。

最后从社会保障的管理手段来看，社会保障一般由政府公共部门进行集中垄断性管理。

上述从整体上分析了社会保障的公共性，然而随着社会保障市场化改革的不断深化，社会保障的准公共性被广泛的认可。

原因主要有三：第一，虽然国家是社会保障的主体，但是作为社会保障体系构成的企业补充养老保险和医疗保险以及个人储蓄养老保险和医疗保险的主体却分别是企业和个人。

并且从社会保障的基金来源来看，政府只是部分买单承担部分费用，企业和个人也要承担部分费用，这显然和纯公共产品的性质不符合。

第二，社会保障中的一部分项目具有排他性。

社会福利和社会救济项目具有典型的非排他性，但社会保险的排他性表现明显，例如，如果人们不愿事先缴纳社会保险税费，根据权利与义务对等的原则，就会被排斥消费社会保险产品。

第三，从效率的角度来讲，由政府公共部门来管理社会保障已经不是一种最有效率的管理手段。

如政府机构管理社会保障基金的目标与基金所有人的目标容易出现不一致,同时府机构的扩张增加社会保障制度的运行成本。

而如果采用私人基金公司的分散竞争性管理有助于提高运营效率以增进社会福利。

一、社会保障公共性缺失的现象
1.1 政府的责任未充分发挥
从内部性与政府扩张来看,政府作为利益主体，也受私利影响，会自觉不自觉的背离政府应承担的责任。

公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利。

从政府受自身治理能力的限制来看，政府有时难以制定和执行好的或合理的与社会保障相关的公共政策。

如在基金投
资方面的许多决策要求基金管理人果断行使,但公共决策的”时滞”性可能使基金错过投资的良机,甚至导致决策失误。

从政府提供公共品的效率性来看,由于政府部门垄断了公共产品的供给,缺乏竞争机制、政府机构及官员缺乏追求利润的动机、监管机制的缺陷,政府供的公共产品可能是过剩公共产品或者导致成本的增加。

从政府干预的边界来看,寻租是政府干预的副产品,当府干预市场时,就会形成集中的经济利益和扩散的经济费用,那么就会存在有人用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润的行为。

如政府管理基金投资可能会导致有人借获取高收益之名从事不利于基金保值、增值的行为。

1.2 我国社会保障的覆盖范围过于狭窄
健全的社会保障制度应覆盖全体公民，就是说社会保障制度对任何一个公民都有意义，全体公民都能”享用”社会保障制度。

我国传统的社会保障制度只涵盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，而城镇部分集体企业职工、个体经营者、私营企业和外资企业中的中方职工以及占人口大多数的农民没有得到社会保障。

根据估算全国只有不到1∕4 的劳动者能够享受社会保障待遇。

目前，作为我国社会保障非主体的社会救济已经覆盖到全国，但作为我国社会保障主体的社会保险则还没有做到。

1.3 城乡极端差异的社会保障制度
长期以来，由于中国的历史环境、物质基础和政治制度的特殊背景，使得我国社会保障水平存在着明显的城乡差别，城市和农村的保障内容和范围形成两个极端，城乡之间的社会保障水平差异极大，城市各项社会保障指标均远远高于农村。

占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障，占人口80%的农村居民，仅享受社会保障的11%。

近年来，城市社会保障支出占全国社会保障支出的比重均保持在95%以上，支出总额远远高于农村。

仅以2000年为例，城市人均社会保障支出是农村人均社会保障支出的100倍。

社会保障支出的巨大差异造成了城市和农村社会保障水平的巨大差距。

二、完善社会保障公共性的政策建议
2.1 政府公共部门集中垄断性管理转为私人基金公司的分散竞争性管理
私人基金公司的分散竞争性管理有助于提高运营效率以增进社会福利。

新制度经济学认为,在贯彻公共选择的制度结构---官僚机构中,官僚在经济中也与其他任何人一样,企图通过利用现存制度实现自身利益最大化。

他们的具体的行为目标可能并不是社会福利最大化,至少不是单纯的社会福利最大化,而是包括巩固自己的职位,并力求获得晋升,更多的薪金,较少的工作负担等,而在一个等级制的组织中,上述目标都可以通过扩大其下属的人数来实现;另一方面官僚们还会追求种特权和更多的附加福利(如健康保险、养老金、以及奢侈的办公室、旅游式的出差等等),而所有以上这些取决于官僚机构的预算收入的增加。

因此,官僚们的最大化自身效用的行为最终表现为”最大化预算入”。

作为”养命钱”的养老基金运营的目的是追求基金收益最大化,以实现基金的保值、增值。

因此,政府行为和雇员行为的最大化目标并不是一致的,养老基金经营权交由政府部门运作的直接后果是导致腐败和效率。

2.2 扩大社会保障制度的覆盖面
社会保障制度要做到以国家税收形式征收的社会保障资金能够惠及到全体公民，让全体公民在现在或将来都能”享受”到国家提供的社会保障。

为此，我国社会保障制度的改革应进一步推进和落实，按照从局限”特定社会人群”转向”全体社会成员”，即坚持保障”普遍性原则”，建立统筹城乡的社会保障制度。

政府作为社会保障的责任主体应该负起对广大弱势群体的保障责任，为全体社会成员提供一个公平的保障机会，这既是社会公正的客观要求，也是社会公正的具体体现。

2.3 建立城乡一体化的社会保障制度
当前城市社会保障和农村社会保障之间存在着较大的差异，无法在短期内实现完全意义的城乡社会保障体系一体化。

因此，我们要循序渐进地推进城乡社会保障体系一体化建设。

首先，我国应加快农村社会保障制度的建立和完善，这是前提和基础；其次，我国应建立一种中间制度，例如上海郊区的农民市民化社会保障制度(所谓农民市民化社会保障是与农村社会保障和城市社会保障共同构成城乡社会保障一体化框架下的三种可以流通转化的社会保障体系)，以便于农村和城市两种社会保障制度的平稳过渡。

因为农村社会保障直接向城市社会保障转化可行性较低，但这又是不可避免的趋势，中间制度有利于最终实现完全意义上的城乡社会保障一体化。