中德政府行政权力配置及其比较

中德政府行政权力配置及其比较[摘要]德国的政府间关系呈现为相互依存的合作型模式，它的形成是多种因素作用的结果。

在此种模式下，州政府和地方政府参与决策，对联邦政府施加影响;联邦政府也运用财政手段去控制各成员单位，干预州政府和地方政府的事务、德国的政府间关系还体现为州政府与地方政府间的权力关系以及州政府间和地方政府间的横向联系，显现出地方政府自治权力扩大的趋势。

德国政府间关系的协调机制保障了政府间的沟通与协作，有效避免和化解了政府间的矛盾冲突，保证了德国社会的和谐发展。

本文在分析德国政府间行政权力配置的基础上，将之与中国政府的行政权力配置相互比较，以期为中国政府改革提供一定的借鉴。

[关键词]德国；行政权力配置；中国；比较一、行政权力的配置（一）概念区分行政权力配置，是指一个国家的行政机关与其他国家机关、政党组织，群众团体等之间，中央地方之间权力分配关系及其制度的总称。

行政权力配置按照配置的方向可分为横向配置和纵向配置。

所谓行政权力的横向配置是指行政权力在国家行政机关内部的分配。

其核心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的权力地位和职权范围，而通常这些内容都由该国的宪法和法律做出明确规定。

本论文主要研究我国行政权力的纵向配置相关理论。

接下来先对行政权力纵向配置的概念进行阐述。

行政权力的纵向配置，是根据国家行政权力与其管辖区域地理、人口、文化、公共事务等各种因素进行分析研究后，形成的行政权力分配的制度总称。

由此可见，行政权力配置的内容主要包括政府层级之间的权力分配，诸如事权与财权在各级政府之间的分等，因此，行政权力纵向配置问题是一国行政结构的核心问题。

行政权力的纵向配置从实质上来说主要研究的是国家行政权力在中央与地方或不同层级政府之间进行分配的方式和制度。

从古代到现代几千年的历史发展变迁中，自国家产生以来，中央与地方的关系就一直是各国政治制度的核心问题，行政权力的纵向配置不仅关系到国家的经济的发展、社会的稳定，而且对维护民族团结，促进国家统一具有非常重要的现实意义。

（二）模式1、联邦制国家模式联邦制国家属于复合制国家，是指由两个以上国家组成的国家联盟。

德国是典型的联邦制国家模式。

其行政权力配置的模式具有如下特点：（1）国家整体与组成部分之间不是上级与下级的关系，而是一种联盟关系，是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系，这是联邦制原则的要求。

它们与联邦政府在不同管辖范围内分别行使统治权，在许多权力的行使上并不存在严格意义上的从属关系和领导关系。

但联邦政府通常会作为整个联邦制国家成员的代表对外行使外交等国家主权。

（2）联邦政府根据法律设有立法机关和行政机关，并对联邦成员具有普遍的约束力。

这样的一种关系导致联邦内各成员国之间的政治制度颇为相似，例如，当发生经济危机的时候，一国准备采取救市政策，其他成员国家不能采取相反的或者不作为的政策，而是应该与采取救市政策相同的政策，但是，任何成员国家不能以此为优势，不经其他成员国同意，私自采取政策，而应该经过成员国之间共有的行政机关，提交政策预案审批通过后，共同实施同向政策。

（3）联邦制国家通常制定统一的联邦宪法，实行联邦制的各成员国家都认同于这部统一的联邦宪法，并且受统一宪法的法律约束。

联邦政府主要负责联邦范围内与人民密切相关或需要特别统一管理的事项，例如管理外交、军事等，涉及其他与各联邦成员人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，则由各联邦成员政府按照其成员宪法和法律的规定自行管理。

（4）各联邦成员国设有自己的立法和行政机关，并分别自行制定宪法，规定自己的权力配置体质和行政区域的划分模式，并对自己区域内的各项公共性行政事务进行管理。

①虽然联邦成员国之间有着共同的立法和行政机构，但是并不影响各成员国在政策贯彻落实的时候，有自己的模式和体系，这就好比总公司有总章程，但是并不阻止各分公司有自己的一套形式方案，而且只有自己的国家最了解自己的风土民情，采取最优的贯彻方案才能够取得理想的共同效果，所以此时，各成员国自己又有相对独立的行政体系和行政权力的划分。

（5）联邦政府和各成员国政府的权限划分，由联邦统一宪法进行规定。

联邦统一宪法具有最高的权威性，各成员国宪法与联邦宪法发生冲突时，以联邦统一宪法的规定为基准。

虽然联邦政府中各成员国有自行制定行政权力体系的权利，但是，各国制定的范围框架还是联邦统一的，不能超出框架约束的范围，否则制定出的行政权力体系几乎可以说是无效的，在真正遇到纠纷或者与联邦整体行政权力划分相抵触的情况时，还是要按照联邦法律执行的。

2、单一制模式单一制指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。

其典型特点是单一制国家只有一个中央政权、一部宪法、一种法律体系，公民只有一种国籍，全国按地域划分为若干层级的地方行政区域，各级地方行政机关受中央行政机关的统一领导，国家是一个完整的主权国家，中央政府统一行使外交、军事等国家主权。

单一制国家中央政府主要通过垂直的管理方式对地方政府进行监督和管理。

具有较强的从属关系。

单一制国家行政权力配置模式并不是完全单一，一成不变的，而是要根据具体国家的基本国情进行一定的调整和丰富的，归结起来，世界上单一国家在实践中曾经用过以及正在使用的行政权力配置模式主要包括集权型单一制模式和分权型单一制两种形式。

我国现在实行的国家结构是混合了单一制和联邦制两种因素而形成的一种独特的国家结构形式。

既具有单一制国家的特点，如我国权力纵向配置中中央与普通地方行政机关的权力配置模式，同时又具有联邦制国家的特点，如我国实行的民族区域自治和“一国两制”方针等。

二、德国政府行政权力配置（一）德国各级政府1、联邦政府联邦政府是德国的最高行政机关，拥有《基本法》赋予的广泛权力，负责处理国家各类行政事务，执行联邦议院和联邦参议院通过的各项决议和法律。

联邦政府由联邦总理和联邦部长若干名组成，它是一个领导集体，共同组成联邦内阁。

对于联邦总理来说，其主要职能有二：一是方针制定，即确定政府政策指导原则，并对此承担责任。

二是人事决定，即决定政府班子的组成人选。

作为国家政权的一部分，联邦政府更多的是领导国家的政治，而不是单纯的行政管理机构，因此，除了在某些领域如外交、国防、边防、联邦财政等设有自己的行政管理机关，并通过自己的行政机构来执行联邦法外，大部分行政任务都由州所设立的行政管理机关承担。

联邦政府的职能履行主要通过把议会多数党的政治意志转化为具体的立法议案，并努力使之成为法律，和对获得议会通过的法律，颁布实施细则、相关的法规法令以及相配套的组织措施和人事措施而具体落实来实现。

2、州政府德国现有16个州级行政单位，包括13个州和3个州级市。

州政府由州总理和各部部长组成，在不同州，政府首脑的称呼可能有所不同。

州政府是州的最高行政机构，领导和管理本州的经济、财贸、文教、社会福利等事务；州政府由通过比例代表制选举产生的州议会负责组成：州议会选举州长，州长任命经州议会同意的各部部长，组成州政府。

在行政管理功能和结构上，各州都有州高级行政管理机构负责全州事务，如州统计局、州青年事务管理局、州刑事局和州宪法保护局等。

州审计局是独立于州当局的对行政管理机构的预算和财会制度以及执行情况进行审计的最高州级机关。

州之下，设立行政区。

行政区负责各地之间的合作，以实施部门政策和项目，监督地方当局。

各州是德国立法和公共政策的主要执行者。

这些立法和政策包括联邦立法和政策，也包括来自于欧盟的立法条款和基金项目。

此外，教育和文化领域的事务管理是州的一项特权。

在各州之内，政府的行政管理体系相当于德国行政/执行中联邦主义的缩影。

州政府除了在一些领域如教育、文化和警察事务管理中承担具体的行政执行职能外，将大部分行政或执行的功能授权给了地方政府。

3、地方政府德国除联邦政府和州政府外，还设有县、市（县一级的市）和乡（镇）政府，统称为地方政府，实行地方自治，即乡镇或联合乡镇、县和非县辖市或县辖大城市等地方机构，均享有同等的权力，在各自职责范围内独立地处理当地的事务，国家只对其实行法律监督。

乡镇是最基层的行政自治单位，县也属于地方自治单位，但它往往被视为乡镇联合体，负责对各个乡镇实施法律监督（行为是否合法）和专业监督（行为是否合理、得当是否执行州的指示），主要任务是处理超出乡镇范围、超过乡镇财力和组织能力的地方性事务。

因此在讨论地方政府的行政职能时，主要以乡镇政府的职能为主。

地方任务分两类，一类是自身的任务，即自治任务；一类是受联邦或州委托的任务，及委托事务。

由于自治任务和委托任务的区分不太明确，现实生活中，人们更愿意将地方任务划分为非指令性任务和指令性任务。

非指令性任务包括资源承担的任务（完全由乡镇决定是否执行的任务，如是否修建博物馆，如何修建等）和非指令性责任任务（乡镇有义务履行的任务，但无须州政府下达如何去完成的指示）；指令性任务包括指令性责任任务（乡镇必须按照州政府所规定的办法去执行和完成的任务，如社会福利救济等）和公共任务（在执行国家任务时，乡镇是作为最基层的行政自治单位履行自己的职责，如为了公共安全而执行警察任务等）。

归纳起来乡镇的任务主要包括公用事业服务、文化教育事业、社会福利事务、乡镇建设、公共安全秩序。

（二）德国各级政府间权力关系1、联邦政府与州政府的权力关系在德国，联邦政府和州政府在广泛的政策领域共同享有立法权，二者的专有立法权较为有限。

在行政权力方面，联邦政府偏重于决策，包括创制立法建议、分配财政资源和制定政策规划等、联邦政府的政策执行依赖于州政府和地方政府。

作为国家最高行政机构，联邦政府在外交、财政、铁路、邮政、水运和航运、跨州范围的社会保险以及联邦军队等领域拥有行政管理权，并在战略资源和空间技术的开发研究、区域政策和区域规划的制定等方面拥有管辖权。

德国的重要法律草案大多由联邦政府提出，联邦政府有权在一定范围内独自拟订和发布命令、指示和决定，并负责法律的实施。

尽管如此，联邦政府的大多数部门没有直属地方机构，在涉及州和地方事务时，各部主要通过建议与协商行使监督权。

德国大州在州与县(包括县级市)之间设专区作为州政府的管理机构，小州则不设专区。

州政府的主要职能是管辖州级行政与财政事务，包括文化教育、卫生、社会治安、环保、法律和司法等。

州级行政管辖权属州立法范围，联邦政府无权过问、贯彻联邦法律是州政府的一项重要职能。

德国《基木法》规定，“只要《基本法》未曾另行规定或允许，各州应执行关系到其自身事务的联邦法律”。

各州要将联邦法律规定的事务作为“自己的事务”来贯彻、但“对于这些事务，除非联邦参议院所同意的法律另行规定，各州可建立有关权力机构并调控行政程序”。

这一规定表明，州政府在执行联邦法律时可以在许可范围内根据本州的实际情况自主地做出决定。