加强非税收入管理的思考

加强非税收入管理的思考近几年来，南宁市的非税收入管理走上了良性发展的轨道，为南宁市的经济和社会发展作出了突出的贡献。

但在发展过程中也存在一些突出问题，如非税收入家底不清、职责不明、管理政出多门、非税收入未完全纳入预算管理、非税收入管理法制建设滞后、非税收入征收软件存在不足等。

因此，围绕改进和加强非税收入的管理，增强财政的宏观调控能力，提高资金使用效益等方面应采取必要的措施。

一、南宁市非税收入管理的沿革非税收入的概念，是随着市场经济体系的不断完善、政府分配关系需要进一步理顺、公共财政的职能需要进一步健全的条件下而产生的，在这以前统称预算外收入。

南宁市的预算外收入管理可以追溯到1959年，非税收入的提法是从2003年7月1日起使用，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），2004年7月颁布，是第一部有关非税收入管理的规范性文件。

1959年7月，市人民委员会颁布实施《南宁市预算外资金试行管理办法》，明确管理范围为市属行政机关与事业及其所属单位，资金性质是不列入国家预算内管理的各项收支。

管理办法按“自收自支”或“单位自管”两种办法进行管理。

1960年根据新的形势发展需要，市财政部门重新制定了《南宁市预算外资金管理的规定》，对预算外资金的概念、管理范围和管理原则、以及报表的编报等问题重新作了明确规定。

1980年市财政部门制订了《南宁市行政事业单位预算外资金管理办法》（草案），对预算外资金的内容和分类、管理原则、管理具体要求都做了明确的规定。

1985年12月，市财政局成立综合计划科，加强了对预算外资金的统一管理。

1987年，市人民政府重新颁发《南宁市加强预算外资金管理的试行办法》，规定市财政局对行政事业单位的预算外资金实行“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理办法。

1994年4月市人民政府印发《南宁市行政事业性收费管理暂行规定的通知》，明确除市人民政府专项收费资金以外的行政事业单位（包括全额、差额、自收自支及直属的基层单位收费资金）的管理办法是：1、实行收支两条线管理；2、专户储存方式；3、资金回拨。

同时规定，市房改资金管理中心的资金增值收益，各部门征集的公益事业集资赞助款、保证金及与行政事业性收费密切相关的暂存款、预收款等、亦按本暂行规定进行管理。

1996年9月市预算外资金管理局成立，从此，南宁市预算外资金管理走向了更加规范化的轨道。

1998年6月市机构编制委员会下发《关于南宁市收费管理局（南宁市预算外资金管理局）机构编制的通知》，成立了市收费管理局，原市预算外资金管理局与市收费管理局合署办公，实行一个机构两块牌子。

同时，为适应市收费管理的需要，调整了原市预算外资金管理局的职能、机构和编制。

市收费管理局成立后，对全市行政事业性收费征收体制实行了集中“统一收费”改革。

根据收费的不同特点，采取了“直接收费”、“专业收费所收费”、“委托原单位收费”三种收费形式。

同时，强化了委托银行托收预算外资金的管理办法，每月按旬由银行主动从单位的预算外收入户划转财政专户。

票据领购实行“以旧换新”的制度，并对用票大户进行检查，严把收费票据源头关。

2003年7月市本级预算单位实行非税收入收缴管理制度改革，从此“非税收入”的概念开始取代“预算外收入”。

2004年7月起，市本级所有预算单位基本实行了非税收入收缴管理制度改革。

非税收入收缴管理制度改革的基本思路是：市财政设立国库单一账户和非税收入财政专户，取消部门和单位的收入过渡户，改变收入缴款方式，实行“单位开票、银行代收、财政统管、网络运行”的管理制度。

非税收入改革启动后，由于准备充分、政策宣传到位，措施得力，从而使各单位统一了思想，积极配合，支持改革，实现了非税收入当日直达国库和非税收入财政专户的目标，增强了财政的宏观调控能力。

在非税收入票据管理方面，主要是严格执行“三监控”、“两审核”、“一检查”工作制度。

“三监控”，一是严格收费源头的监控，对全市收费项目、范围和标准进行清理、核实，对不符合规定的收费项目一律取消，擅自扩大收费范围和收费标准的一律整改。

二是严格票据源头的监控。

牢牢抓住《票据领购证》的办证和票据使用的稽核两个环节，通过验旧领新，核对票据收费金额与上缴财政专户金额是否一致，实行“以票管费、票款同行”的管理办法，有效防止坐收坐支、私设“小金库”现象。

三是严格资金入“户”的监控，资金缴入财政专户是落实“收支两条线”的关键环节，抓住资金入户也就抓住了关键。

为此，市财政部门对银行账户进行清理，按人民银行、监察、审计、财政四部门工作要求，认真清理撤销银行账户，对新开户的严格把关，从而确保非税收入（含暂存款）全部缴入财政专户，支出全部纳入预算管理，并加大稽查力度，财政、审计、监督部门共同配合，协同作战，定期或不定期进行检查，有力地促进了“收支两条线”工作的落实。

“两审核”：严格审核收支计划，严格审核资金拨付，对非税收入的拨付要根据非税收入的实际收入情况及工作需要拨付，量入为出，避免赤字。

“一检查”：加强资金用途检查。

资金是否专款专用，有无大吃大喝、公款旅游、非法投资等违规违纪现象，堵塞漏洞，确保资金按预算执行，不断提高资金的使用效益。

通过以上措施，南宁市非税收入、支出得到了发展，实现了收支平衡，略有结余的目标。

附1991—2004年南宁市非税收入、支出统计表。

1991—2004年南宁市非税收入统计表单位：万元注：本表数字根据历年财政决算中有关非税收入资金报表以及1991—2004年非税收入决算报表编制。

51991—2004年非税收入部门支出统计表注：本表数字根据历年财政决算中有关非税收入报表以及1991—2004年非税收入预算报表编制。

6二、南宁市非税收入管理中存在的问题1、职责不明，职能交叉，没有专门的非税收入管理机构。

自治区机构改革后，自治区财政厅撤销了预算外资金管理局、罚没处；政策、监督、票据管理在综合处；账户、非税收入收缴管理在国库处；支出使用管理在预算处。

南宁市机构改革后保留了市预算外资金管理局、罚没处，成立了国库集中支付中心。

实行非税收入收缴管理制度改革后，非税收入的收缴管理、政策、监督、票据管理在市预算外资金管理局；账户的管理除国库集中支付试点单位的零余额账户和其他资金账户外，在市预算外资金局管理；支出的审批权限在有关的业务部门。

在预算外资金的概念逐渐淡出的今天，可以说，从上至下，都没有一个规范的机构来管理非税收入，造成上下衔接和配合不畅，管理职能交叉，多头管理，以至效率低下。

所以，研究和规范非税收入的管理机构问题，是摆在上级机关和同级人民政府面前需要迫切解决的问题。

只要有机构，职责清楚，分工明确，管理才能到位，效率才能提高。

2、家底不清，总体规模偏大。

2004年7月23日财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），在这以前，对非税收入缺乏科学的界定，各地对非税收入所包括的范围不一，南宁市对非税收入所包括的范围也有争论，财政部的文件划定了非税收入的范围，但由于文件出台时间不长，到目前还没有一个完整的统计体系，所以，各地对非税收入的规模还没有一个准确的数字。

南宁市也一样，对非税收入的总额也无法准确统计，但粗略计算，2004年南宁市非税收入已经达到105809万元，占当年财政收入的14.18%，非税收入的规模明显偏大。

3、非税收入管理法制建设滞后。

从预算外资金管理到非税收入管理不仅仅是简单的概念臵换，而是公共财政改革过程中的一次质的飞跃，无论在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面都赋予了新的内涵，实现了新的突破，现有的预算外资金管理的有关规定已不适应非税收入管理的要求，目前，针对政府非税收入的管理文件仅有财政部财综[2004]53号，但这个文件是宏观的规定，缺乏可操作性。

由于财政部的文件刚出台，目前自治区和南宁市尚未能结合本地的实际，出台具体的管理办法，造成在监管非税收入方面，缺乏必要的法律依据，也难以做到依法征收管理。

4、非税收入管理不规范，削弱了政府调控能力。

一是非税收入上级主管部门随意开口，削弱了财政的调控能力。

有些上级主管部门以加强和改善重点行业生产和事业发展为由，将非税收入某个项目的全部或大部分收入上缴管理，地方政府无权调控；有些上级主管部门随意调控下级执收执罚部门的非税收入，然后对下级实行补助返回，其资金均不通过财政专户，逃避了各级财政的监督和地方政府的调控；有些上级主管部门压低下级财政部门收入分配分成比例，甚至随意调剂下级政府财力。

目前南宁市全部或部分上缴自治区的非税收入有：交警的规费收入、交通部门的汽车规费收入、劳动保险费、散装水泥发展基金、墙改基金等。

二是部分非税收入没有纳入财政专户管理，财政无法监督。

如大部分不使用财政票据的服务性收费和其他收入。

这部分收入由于不使用财政票据，财政管理部门甚至对这部分收入不是很了解，只能依靠集中检查才发现。

同时，有的单位认为，这些收入不体现政府职能，以前不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政。

由于非税收入与预算外资金管理的差异，造成现在部分非税收入没有纳入非税收入财政专户管理。

5、收费行为不够规范，违规收费问题时有发现。

在现行条件下，政府非税收入还是依靠各部门、各单位执收执罚，财政部门只是起到监督作用。

目前南宁市拥有行政管理职权的部门和单位，一般或多或少存在收费项目或罚没收入，在同一个单位既有行政性收费，又有事业性收费，还有经营服务性收费；单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部门、每个环节几乎都要过“交费关”，而且程序较多，手续复杂；一些部门和单位甚至将某些管理职能臵于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节，或将一些已取消的行政事业性收费擅自转为经营服务性收费；在现有收费项目中，除了按合法程序设立的中央和省级行政事业性收费、政府性基金项目外，还有省以下政府和部门越权批准或擅自出台的收费项目，包括带有强制性的“经营服务性收费”，搭车收费等等，以至于收费项目多，单位多，收费不够规范。

同时，个别部门和单位认为非税收入是部门和单位的自有资金，应归部门和单位所有，因而，不主动上缴财政专户，有时刚缴进财政专户，就向财政部门提出“回拨”，个别单位甚至私设“小金库”，坐收坐支，扰乱了正常的财经秩序。

通过每年的行政事业性收费年审，虽然收费秩序有所好转，但年审中发现：一是一些行政事业单位擅自设立收费项目，提高收费标准；二是有少数单位不执行国家已明令降低的收费标准或征收标准、或继续征收或变换名称征收国家已明令公布取消的收费项目；三是少数单位甚至随意降低收费标准和条件，慷国家之慨，或拿收费作交易、送人，应收不收，造成国有资产流失；四是有少数行政主管部门将政府收费项目有意转给下属单位，明目张胆地将收费项目转为经营服务项目，造成财政资金流失；五是有少数单位只收费不服务，或高标准收费、低水平服务，以收代罚的现象也比较突出。